Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

В соответствии с конституционным  принципом разделения властей исполнительная власть является самостоятельной и  независимой ветвью государственной  власти. Ее основное назначение - организация  практического исполнения Конституции  и законов Российской Федерации  в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и  нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного  права.

Для исполнительной власти характерны следующие признаки²⁰:

- исполнительная власть  представляет собой относительно  самостоятельную ветвь единой  государственной власти Российской  Федерации, тесно взаимодействующую  с законодательной и судебной  ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой;

- исполнительная власть  самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти);

- отличительным признаком  исполнительной власти является  то, что власть реализуется в  общегосударственном масштабе и  в качестве специфической государственной  функции правоприменительного (правоисполнительного) характера;

- исполнительная власть  олицетворяется в деятельности  специальных субъектов, наделенных  исполнительной компетенцией. Таково  одно из непременных требований  разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена  в государственно-властном механизме  органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной  власти и органы исполнительной  власти субъектов Федерации образуют  единую систему исполнительной  власти в Российской Федерации  (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные  границы, необходимые для понимания  субъектной характеристики исполнительной  власти²¹;

- исполнительная власть  не может отождествляться с  административной властью. Подобное  отождествление неправомерно, так  как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения²².

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры  и призваны обеспечить реализацию ее функций. В свою очередь, административная процедура представляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем  и разрешению конкретных индивидуальных дел. Так, сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской  роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные  функции. К основным функциям этой ветви  государственной власти относятся:

- осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной  на исполнение законов и реализацию  государственной политики в различных  сферах жизни общества;

- административное нормотворчество  (подзаконодательное регулирование);

- административное правоприменение осуществляется в двух формах:

- оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;

- юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

- административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);

- осуществление разрешительной  политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

- непосредственное обеспечение  безопасности граждан и общества  и охрана правопорядка (полицейская  функция);

- информационное обеспечение  органов государственной власти  и информационно-аналитическая деятельность.

Рассматривая проблематику взаимодействия органов исполнительной власти, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент  Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «для дальнейшего развития российского федерализма нужна  схема эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку  в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции  данные органы образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована».²³

Взаимодействие федеральных  и региональных органов государственной  власти представляет собой вид государственной  деятельности, предполагающий взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении публично значимых задач  и находящий практическое выражение  в контактах между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Федерации, направленных на поддержание  баланса интересов преимущественно  в рамках конституционного института  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Взаимодействие является непрерывным политико-правовым процессом, который включает в себя не только самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, но и их взаимное влияние, использование согласительных процедур, принятие при необходимости общеобязательных властных решений на основе единого конструктивного сотрудничества, партнерства и координации при ограниченном использовании федерального контроля и ответственности субъектов Федерации перед федеральным центром. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти имеет своей целью не столько централизацию компетенции, сколько объединение всех уровней управления единой стратегической задачей на основе четко разграниченных полномочий при соблюдении принципов бюджетной обеспеченности и ответственности за экономические и социальные результаты соответствующей государственной деятельности. Для реализации этих целей представляется целесообразным создание на федеральном уровне и в субъектах Федерации государственных региональных агентств, которые являлись бы учреждениями промежуточного типа и стали бы посредниками между региональной и федеральной исполнительной властью, организовывая их взаимодействие и обеспечивая необходимую координацию²⁴.

Взаимодействие федеральных  и региональных органов государственной  власти представляет собой вид государственной  деятельности, который предполагает взаимную поддержку, согласованность  действий при выполнении публично значимых задач и находит практическое выражение в контактах между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов  преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Данная деятельность может осуществляться в нескольких направлениях: 1) обсуждение органами власти двух уровней текущих вопросов социальной, экономической, политической жизни страны; обмен успешным опытом осуществления государственной власти и управления; подготовка материалов для принятия качественных политических решений; 2) совместное нормотворчество; 3) совместное применение нормативных актов; 4) разработка, подписание и создание условий для реализации договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти; 5) реализация процедуры федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.

Кроме того, по направлению  выделяются три вида взаимодействия: вертикальное, диагональное и горизонтальное. Первое обеспечивает дифференциацию и  конкретизацию управленческой информации, принятой на верхней точке власти, ее прохождение по всем уровням иерархии, доведение до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим  требованиям. Оно является одним  из основополагающих видов взаимодействий в системе²⁵.

Создание системы органов  исполнительной власти в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления  компетенции и ответственности  каждого органа в нормативно-правовых актах. Из функционального распределения  полномочий и ответственности вытекает необходимость горизонтального  взаимодействия между ведомствами  при решении проблем, затрагивающих  сферы их деятельности в пересекающихся областях.

Необходимо отметить, что  в некоторых научных изданиях прослеживаются попытки подорвать  принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной  власти. И делается это со ссылкой  на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма. Соответственно, государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить, поэтому выполнением «взаимных функций»²⁶. Также прослеживается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти»²⁷.

Как известно, основными  признаками государственной власти являются публичность, суверенитет, монополия  на нормотворчество, монополия на легальное  использование принуждения, моноцентричность, территориальная ограниченность.

В настоящее время взаимодействие органов исполнительной власти имеет  двойственный характер и выстраивается  как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «центр – регион»), так  и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме «представитель центра в регионе - регион»)²⁸.

Так, от формирования качественного  взаимодействия разноуровневых органов исполнительной власти в значительной степени зависит мобильность и результативность управленческих процессов, а значит, и всей исполнительной власти.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов  исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных  органов; совершенствование отношений  между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан  объявлены в качестве главных целей государства²⁹.

Как известно, орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь  частью государственного аппарата, имеет  свою структуру, территориальный масштаб  деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом  или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать  по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Таким образом, в период глубоких преобразований особое значение приобретают  вопросы, связанные с совершенствованием организационного обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти.

Вместе с тем правоведы  справедливо отмечают, что выбор  рациональной модели управления и организация  эффективного взаимодействия между  различными органами государственной  власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических  и политико-правовых задач.

Безусловно, во взаимодействии органов исполнительной власти присутствуют противоречия, проявляющиеся в несогласованности  полномочий федерального, регионального  и местного уровней. В связи с  этим совершенствование административно-правовой организации механизма взаимодействия на различных уровнях власти жизненно необходимо.

Заключение

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную  ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую  с законодательной и судебной ее властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны.

Исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.