Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью

Методы функционирования органов государственной власти можно квалифицировать в качестве прямого административного или  косвенного регулирующего воздействия  со стороны органов государственной  власти на соответствующие объекты  управления, независимо от конкретной области общественной жизни.

К первой группе относятся:

- методы правового регулирования, 

- убеждения, 

- принуждения, 

- публичного администрирования, 

- государственного контроля  и др.

Ко второй:

- воспитания,

- демократизации управления,

- размещения государственных  заказов,

- налогообложения,

- определения таможенной  стоимости товара и др.

Методом правового регулирования  государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правового характера, предоставляя им соответствующие права и налагая  на них определенные обязанности, а  также дает возможность выбора вариантов  поведения в пределах, установленных  правовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном  управлении. Использование этого  метода требует авторитета власти, создания определенных условий, наличия  веских аргументов. Как правило, средствами убеждения стимулируется мотивация  должностного поведения. Даже если объектом убеждающего воздействия в необходимости  реализации общественно значимых целей  являются коллективы людей или большие  социальные группы, сам процесс убеждения  носит личностный характер. Этот метод  в деятельности органов государственной  власти применяется довольно часто  для связей с общественностью, например, при проведении референдумов. При  этом результаты убеждающего воздействия, если они достигнуты, дают значительно  больший эффект, чем меры принуждения¹².

Однако в государственном  управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения  оказывается нерезультативным, неизбежным становится использование метода принуждения, например, когда возникает угроза государственной целостности, совершаются преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения должен рассматриваться как вынужденно необходимый¹³.

Общественные отношения  по поводу власти и управления в  государстве являются предметом  публично-правового регулирования¹⁴. Публичность, т.е. открытость, гласность, означает общественную значимость данной сферы деятельности.

Государственное строительство, формирование и функционирование государственных  и муниципальных властных структур¹⁵, правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администрирования, под которым понимается совокупность способов воздействия государства на его граждан, система мер, применяемых государственными институтами, посредством которых реализуются функции государственного управления. Применение метода публичного администрирования позволяет обеспечивать устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для частного администрирования. Государственное управление, в процессе осуществления которого реализуются решения государственной власти, носит публичный характер. Публичность выражается, прежде всего, в том, что именно государственное управление обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в своем распоряжении «публичную» материальную основу - государственное имущество, налоги, финансы и т.д. Осуществляемые в России преобразования требуют переоценки, наполняя новым содержанием метод публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов  и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Кроме того, система государственного контроля имеет свою специфику в различных  странах, и изучение международного опыта, несомненно, приносит большую  пользу.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. Общая характеристика исполнительной власти

1. Понятие, задачи и функции исполнительной власти

 

Исполнительная власть - есть способность и возможность  оказывать определяющее воздействие  на деятельность, поведение, а также  право и возможность подчинять  своей воле других¹⁶. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении, как к коллективным, так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).

Будучи ветвью единой государственной  власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и  компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.

Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной  деятельности, в правоприменительной  ее сути. Причем в отличие от правоприменительной  судебной власти для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п.

Исполнительная власть реализуется  через деятельность специальных  субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно-властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации  федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в  Российской Федерации. Таковы четко  определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти¹⁷. Однако ст. 110 Конституции РФ сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации, что вызывает определенные сомнения.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституция РФ).

Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к  законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72 Конституция РФ). Конкретизация  этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового  статуса тех или иных субъектов.

Следует особо подчеркнуть  неправомерность отождествления исполнительной и административной власти. Административная власть связана с реализацией  полномочий внесудебного, то есть административного  принуждения, которое является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. Но содержание исполнительной власти не исчерпывается применением в  необходимых случаях чисто принудительных мер. Большинство юридически властных полномочий, которыми наделены все  субъекты исполнительной власти, реализуется  именно во внесудебном порядке¹⁸.

В распоряжении субъектов  исполнительной власти находятся все  наиболее существенные атрибуты государственной  власти: финансы, армия и иные воинские формирования, полиция, важнейшие средства коммуникации, исправительно-трудовые учреждения, служба внутренней и внешней безопасности и т.п. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении, тем не менее, оно - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили похожего определения государственному управлению, в них ничего не говорится об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть как  проявление единой государственной  власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными  органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное  управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется  реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти¹⁹.

Необходимо подчеркнуть, что понятие «государственное управление»  более широкое по сравнению с  исполнительной властью. В известном  смысле последняя производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Исполнительная власть как  одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые  собственно и определяют ее сущность и основные черты. Следует отметить, что в административном праве  исполнительная власть в советский  период рассматривалась либо как  правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.

В настоящее время, начиная  с момента вступления в силу Конституции  РФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип  разделения властей.

В большинстве западных стран  на основе концепции разделения властей  и, как правило, закрепленных в конституциях и текущих законах нормах права: парламент принимает законы, правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого  функционального подхода, такого, как  принятие решения, его исполнение и  осуществление соответствующего контроля над исполнением.

В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов  власти, степень которой зависит  от установленных нормами права  полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также  от его реального функционирования в случае недостаточной регламентации  его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и других государствах.

Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной  жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная  власть» предполагает соответствующее  ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким образом, сущностью  исполнительной власти является исполнение законов.

Главным средством исполнения должно служить основанное на законе распорядительство, т.е. осуществление  практических мер по реализации (в  первую очередь) законодательных норм. Нормотворчество, иными словами  разработка и издание подзаконных  нормативных актов органами исполнительной власти должны служить средством  правоприменения (исполнения).

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как государственную власть, которая  реализует общие нормы, установленные  законодательной (представительной) властью  в целях регулирования различных  сторон общественной жизни.

Главная задача исполнительной власти - правоисполнительная деятельность т.е. исполнение действующих законов и, иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнение всеми субъектами права.

Деятельность исполнительной власти по своему содержанию имеет  управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные  задачи и функции.