Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти

Правовые акты управления по юридическому содержанию подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативными являются те акты управления, содержащие в себе нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере  государственного управления, рассчитанные на длительный срок действия и не имеющие  конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение  административное нормотворчество. В  них конкретизируются нормы законов  и других актов высшей юридической  силы и определяются типовые правила  поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого  характера, устанавливаются необходимые  ограничения и запреты, а также  регулируются другие вопросы государственно-управленческой сферы. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.

Индивидуальным актам присущ правоприменительный  характер. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов  исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений проявляется  в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы.

Правовые акты Президента имеют  следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, императивность.

Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить  требованиям действующих законодательных  актов и должен издаваться в пределах компетенции Президента Российской Федерации.

Правовой характер актов управления означает их способность вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия  могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать  отношения, связанные с конкретными  лицами.

Императивность акта управления связана  с государственно-властными полномочиями Президента Российской Федерации и  выражается в обязательности исполнения, независимо от желания исполнителей.

Конституция Российской Федерации  относит Президента к числу субъектов  права законодательной инициативы (часть 1 статьи 104): Президент вносит законопроекты в Государственную  Думу (пункт «г» статьи 84), предложения  о поправках и пересмотре положений  Конституции Российской Федерации (статья 134). Президент может внести проект любого федерального конституционного и федерального закона.

Президент России в соответствии со статьей 107 и 108 Конституции Российской Федерации подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием  законы, завершая, тем самым, законотворческий процесс. Без этого ни один закон  не приобретает юридической силы. Президент Российской Федерации обязан принятый федеральный закон в течение 14 дней с момента поступления к нему подписать с последующим обнародованием или отклонить, применив, так называемое, право вето.

Специфической формой участия Президента в законодательном процессе следует  признать процедуру возвращения  им в соответствующую палату Федерального Собрания принятого федерального закона без рассмотрения⁹. Эта форма не предусмотрена Конституцией России, однако получила широкое распространение в практике Президента. Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 22 апреля 1996 года № 10-п «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»¹⁰ разъяснил, что возвращение Президентом принятого закона в соответствующую палату без рассмотрения не является его отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции, а возможно только при нарушении палатами процедур его принятия.

В соответствии со статьей 90 Конституции  Российской Федерации Президент  издает указы и распоряжения, которые  обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Он принимает, также, иные акты (письма, поручения, послания, запросы, обращения), которые, как правило, не содержат правовых норм, но являются официальными юридическими документами.

Правовые акты Президента могут  издаваться в пределах его конституционных  полномочий. Во-первых, в соответствии с ней, указы Президента не могут  противоречить Конституции России, федеральным конституционным и  федеральным законам (статья 90). М.Г. Кубатаев считает, что данное требование Конституции Российской Федерации  означает установление принципа подзаконности  нормативных правовых актов Президента¹¹. Однако, подзаконность правовых актов Президента имеет ряд особенностей.

Правовые акты Президента обладают более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения, например, Правительства, которые издаются на основании и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ . Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений¹².

Особенностью подзаконного характера  актов Президента является и тот  факт, что, в отличие от актов Правительства, они не могут быть отменены никакими органами государственной власти. Только Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента недействительными, если те противоречат Конституции РФ.

Рассмотрим классификацию актов  Президента. Традиционно первое место  по значимости отводится указам. Они, в свою очередь, подразделяются на нормативные  и индивидуальные (правоприменительные).

Нормативный указ Президента - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов. К нормативным актам Президента следует отнести не только акты, содержащие новые правовые нормы, но и те, которыми прекращается действие правовых норм, установленных другими государственными органами или ранее самим Президентом. В этом случае действия главы государства лишают силы неконституционные акты и, в силу этого, именуются «негативным законотворчеством».

Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения  властных полномочий Президента Российской Федерации по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Ненормативные  указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности  руководителей исполнительной ветви  власти и Администрации Президента Российской Федерации, приобретения гражданства, предоставления политического убежища и других.

Чтобы вписать нормативные указы  Президента Российской Федерации в  действующую в стране иерархию нормативных  актов, необходимо исходить из установки  о том, что нормативные указы, принятые в отсутствие федеральных  законов по вопросам, требующим законодательного урегулирования, действуют только до момента принятия соответствующего закона. Именно на такой вывод в  понимании данной проблемы ориентирует  Конституционный Суд Российской Федерации. В своем постановлении от 30 апреля 1996 года ¹³он указал: «Не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов»¹⁴.

Особого внимания заслуживают указы  Президента Российской Федерации, которые  подлежат обязательному утверждению  Советом Федерации: о введении военного положения и чрезвычайного положения  в стране. Такие указы не полностью укладываются в понятие нормативных указов, поскольку содержат лишь некоторые признаки нормативных актов. В литературе их условно называют правообразующими¹⁵.

Распоряжения Президента - акты, как  правило, индивидуального характера. Но они могут носить и нормативный  характер, однако, касающийся, в основном, внутренних вопросов Администрации  Президента.

Интересна проблема соотношения указов и распоряжений главы государства  по их юридической силе. В теории закрепилась точка зрения, согласно которой указы Президента следует  рассматривать как нормативные  правовые акты, а распоряжения - как акты правоприменительные. Однако, нормотворческая практика главы государства показывает, что данный принцип соблюдается далеко не всегда. Например, система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера была создана на основании Распоряжения Президента от 23 марта 2000 года № 86-рп¹⁶, хотя очевидно, что создание новых исполнительных служб должно производиться на основании указов, то есть актов нормативного характера.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент Российской Федерации, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный  Суд РФ (часть 2 статьи 125). Также в качестве одного из видов нормативных документов Президента могут рассматриваться его заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Представляет интерес и подготовка правовых актов Президента Российской Федерации. Важное значение имеет то, что проекты указов Президента нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Акты главы государства публикуются в течение 10 дней после дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории России в течение 7 дней после их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, конфиденциальные сведения, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может устанавливаться другой срок вступления их в силу.

Интерес представляет проблема о юридической  природе посланий Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с которыми он ежегодно обращается к Федеральному Собранию.

Представляется, что послания - это  самостоятельная форма актов  Президента Российской Федерации, не подпадающая  ни под указы, ни под распоряжения. В них довольно отчетливо просматриваются  три относительно самостоятельных  содержательных момента. Первый - президентская  оценка существующего состояния  российского общества, определение  внутренней и внешней политики предстоящего года и ближайшей перспективы. Второй момент включает рекомендации, высказываемые  законодательной и судебной властям. Третий содержит совершенно конкретные поручения, директивы, адресованные конкретным исполнителям Администрации Президента и Правительству Российской Федерации. В последнем аспекте и могут  содержаться обязательные для исполнения нормы права.

С одной стороны, делается вывод  об обязательном характере общих  установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить  законам, принимаемым Федеральным  Собранием, и каким-либо образом  ограничивать его правотворческую  деятельность¹⁷

Таким образом, Президент Российской Федерации обладает широким кругом полномочий, которые реализуются  посредством издания им правовых актов. В заключение можно добавить, что акты Президента Российской Федерации, как и все действующие нормативные  акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации.

Глава 2. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

 2.1. Взаимодействие Президента с федеральными органами исполнительной власти

Как правило, в систему федеральных  органов исполнительной власти включают Правительство РФ; федеральные министерства и ведомства.

Конституция России 1993 года значительно  повысила статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов  законодательной власти¹⁸. С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, сохранила за Президентом  возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью  в целом. Статус Президента Российской Федерации как главы государства  призван обеспечить «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (пункт 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной, накладывает отпечаток на всю  систему сотрудничества Президента и Правительства.

Согласно  п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Из рассмотрения процедуры назначения следует, что  Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент  РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении №28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру.