Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти

Временно исполняющий обязанности  руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации не имеет права  распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, вносить предложения  об изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Данными полномочиями Президент России обладает в том случае, если при  отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей должностного лица субъекта Российской Федерации.

Предложение о кандидатуре нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации вносится Президентом  Российской Федерации и рассматривается  законодательным (представительным) органом  государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 14 дней со дня  досрочного прекращения полномочий руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что отрешению  от должности предшествует предупреждение на основе решения суда о незаконности изданного данным лицом нормативного акта, неисполнение решения суда в  течение двух месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации  соответствующий указ Президента в  течение десяти дней со дня его  официального опубликования, а Суд, в свою очередь, должен рассмотреть  жалобу и принять решение не позднее  десяти дней со дня ее подачи.

Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод, что ответственности глав регионов возникает непосредственно перед Президентом России, который, в силу закона, вправе отрешить от должности высшее должностное лицо в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей.

Одним из условий выполнения Президентом  России своих полномочий является использование  им согласительных процедур, направленных на согласованное функционирование и взаимодействие различных органов  государственной власти. Проведя  анализ действующего законодательства Российской Федерации, можно сделать  вывод, что Президент России может  использовать согласительные процедуры  для разрешения конфликтов и разногласий, во-первых, между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной  власти субъектов Российской Федерации. Это право закреплено в части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Важно отметить, что в законодательстве России не конкретизировано понятие  согласительных процедур. В правовой же науке под согласительными  процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона²¹. Причем этот факт имеет принципиальное значение, поскольку Президент получает свободу в выборе большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выработке компромиссных вариантов и, в конечном счете, достижении консенсуса. Назначение их состоит именно в достижении взаимного согласия сторон, между которыми возникли какие-либо разногласия. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент Российской Федерации выступает не как одна из сторон, а как глава государства.

Отличительная черта согласительных процедур проявляется в неформальном характере и в возможности  выбора такой процедуры, которая  наиболее приемлема для данного  конкретного случая. Здесь в полной мере действует принцип факультативности выбора. Наиболее частой формой использования  согласительной процедуры Президентом  России являются непосредственные переговоры. Их значение особенно велико потому, что  в этом случае имеется возможность  не только найти выход из спорной  ситуации, но и предотвратить сам  конфликт. Впрочем, переговоры не исключают  применения Президентом России и  других согласительных процедур (например, создание третейских судов). Образование  согласительных комиссий и организация  переговоров заинтересованных сторон используется Президентом России для  достижения согласия сторон. В последнем  случае переговоры проводятся либо им лично, либо с участием его представителей. Если применение согласительных процедур не приводит к согласованному решению, то Президент России, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда в этом случае зависит  от характера спора и компетенции  суда. Так, возможность обращения  Президента в суд предусматривается  не только статьей 85 Конституции России, но и другими федеральными актами.

Таким образом, согласительные процедуры  могут применяться Президентом  России практически во всех случаях  обнаружившихся разногласий; вместе с  тем, он уполномочен Конституцией лично  принимать необходимые меры, не прибегая к согласительным процедурам, непосредственно  действовать, когда это необходимо, выступая как гарант Конституции.

Одной из форм согласительной деятельности Президента Российской Федерации является создание согласительных комиссий²². Например, Распоряжением Президента Российской Федерации от 04 мая 1997 года № 163-рп²³ была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции России и федеральным законам. Важно подчеркнуть, что на практике создание такого рода согласительных органов распространения не получило.

Все же представляется, что согласительные процедуры имеют большое значение и служат для разрешения спорных  вопросов, и, прежде всего в сфере  межнациональных федеративных отношений. Поняв важность этого инструмента, выглядит целесообразным законодательное  урегулирование процедуры применения согласительных процедур, их формы, положения  сторон и, конечно, самого их определения.

Определенный интерес представляют положения Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об  оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»²⁴. В данном акте содержится перечень показателей, включающий в себя 43 критерия оценки и характеризующий, в том числе, экономическое положение в субъекте, уровень жизни населения, ситуацию в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальной сфере, дорожном хозяйстве, развитие малого бизнеса, сельского хозяйства, отношения населения и власти. При этом существует перечень дополнительных показателей, который разрабатывается Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Также эта Комиссия разрабатывает и утверждает методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов, форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов России. Согласно указу, высшие должностные лица субъектов должны ежегодно представлять в указанную Комиссию доклады о достигнутых значениях показателей. В свою очередь, уже сама Комиссия представляет соответствующий доклад главе государства.

Таким образом, можно сделать вывод  о том, что обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации является важной функцией Президента России.

Глава 3. Организационный механизм взаимодействия Президента с органами исполнительной власти Российской Федерации

Среди исполнительного аппарата Президента можно назвать следующие структуры, которые являются обязательными  компонентами механизма взаимодействия Президента Российской Федерации с  органами государственной власти страны: Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Государственный Совет  Российской Федерации, институт полномочных  представителей Президента Российской Федерации.

Многогранность работы Президента, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства, - эти и другие факторы предполагают существование специального органа, создающего условия для реализации Президентом его полномочий. Таким  органом является Администрация  Президента Российской Федерации, которая  формируется в соответствии с  пунктом «и» статьи 83 Конституции  России.

Администрация Президента Российской Федерации - это государственный  орган, статус которого регулируется, помимо Конституции России, указами  Президента Российской Федерации. В  частности, приняты указы: от 25 марта 2004 года № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации», от 06 апреля 2004 года № 490 «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации». Названными указами утверждены: «Перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации», Положение «Об Администрации Президента Российской Федерации».

На сегодняшний день сформировано 19 самостоятельных подразделений  Администрации Президента Российской Федерации (состоят из департаментов), о каждом из которых указом Президента Российской Федерации утверждается соответствующее положение.

Самыми крупными из подразделений  Администрации Президента Российской Федерации являются Контрольное  управление, Государственно-правовое управление, Управление информационного  и документального обеспечения  главы государства.

В состав Администрации входят: Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, два заместителя Руководителя Администрации Президента РФ, помощники Президента, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола Президента, полномочные представители Президента в федеральных округах, советники Президента, полномочные представители Президента в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, старшие референты, референты Президента и иные должностные лица Администрации; управления Президента.

Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле формирования и осуществления руководства данного органа.

Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает деятельность главы государства. Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их в Государственную  Думу в порядке законодательной  инициативы, подготовке проектов указов, распоряжений, поручений, обращений  Президента, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию, и иных документов. Администрация  контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады. Также  в этом органе анализируется информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире, обращения граждан, предложения  общественных объединений и органов  местного самоуправления. Администрация  обеспечивает взаимодействие Президента РФ с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.

В последнее время обострился вопрос о роли Администрации Президента в политической жизни страны²⁵.

Можно констатировать, что на настоящей момент организационно-правовой статус Администрации Президента Российской Федерации полностью не определен. Суть проблемы заключается в следующем: в нормативных правовых актах главы государства Администрация характеризуется как государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ. Однако, в соответствии с Конституцией России, государственными могут быть только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому-либо из названных звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание ее подлинной организационно-правовой природы в значительной степени усложняется.

Нормативное регулирование правового положения Администрации Президента Российской Федерации нормативным актом уровня Указа Президента Российской Федерации является временным, действующим «до принятия соответствующих законодательных актов». Таким образом, можно согласиться с депутатом Государственной Думы Б.А. Виноградовым, полагающим, что основным нормативным правовым актом, призванным регулировать правовое положение Администрации Президента Российской Федерации, должен быть федеральный закон²⁶.

Юридическая обоснованность вышеизложенных рассуждений подтверждается сложившейся  в Российской Федерации практикой  определения правового положения органов государственной власти, не являющихся органами ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной власти, в нормативных правовых актах уровня федерального закона. Следует упомянуть Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»²⁷, Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»²⁸, Федеральный закон от 10 июля 2002 года 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»²⁹.

Таким образом, принятие данного Федерального закона является актуальным и направлено на установление в законодательстве правовых требований к органам власти высшего уровня и их должностным  лицам.

В состав Администрации Президента Российской Федерации входит также  Совет Безопасности Российской Федерации, являющийся конституционным органом, осуществляющим подготовку решений  Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития РФ, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Совет Безопасности также является совещательным органом, который призван обеспечивать условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности³⁰. Совет Безопасности разрабатывает важнейшие концептуальные документы в области национальной безопасности.