Противодействие коррупции

Конфликт интересов[12] (КИ) – это ситуация противоречия между  личными, частными, групповыми (ведомственными, корпоративными) интересами и интересами сообщества, всего общества, государства (организации, партии).В ситуацию КИ может попасть каждый: врач, инженер, работник, чиновник, политик. Нас будет интересовать тот случай, когда противоречия между интересами касаются публичных ресурсов (средства бюджета, выборные и назначаемые должности и связанные с ними возможности). В первую очередь мы будем рассматривать систему государственной и муниципальной службы, деятельность депутатов, государственных должностных лиц и др. Отметим, что возможен случай, когда в ситуацию КИ попадает целый орган власти: например, орган местного самоуправления одновременно является и органом власти, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) – конфликт между корпоративными и общественными интересами. Здесь можно говорить об институциональном КИ. С КИ связаны такие негативные явления, как коррупция, злоупотребления административным ресурсом, служебным положением, недостаточная прозрачность власти и др. Вместе с тем неправильно сводить КИ ни к коррупции, ни к злоупотреблению АР, опасно относиться к этому явлению как к чему-то, что требует «искоренения» – сам по себе КИ – это явление объективное, и с ним надо научиться жить.

 

Дадим здесь также определение  двум важнейшим для противодействия  коррупции понятиям: прозрачности власти и общественному участию.

 

Прозрачность власти –  это ее открытость, понятность и  возможность влияния на нее. Открытость – доступ (в первую очередь к  информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в помещения, где находятся  органы власти и др.). Понятность -  в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) можно разобраться. Возможность  влияния – возможность использования  и изменения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).

 

Общественное участие  – участие структур гражданского общества в подготовке, принятии и  контроле исполнения властных решений (в политическом цикле). Для его  осуществления необходим определенный уровень культуры участников: готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и/или приказ начальства); готовность структур гражданского общества (доверие к власти, сведения о  социальном партнерстве, уровень проектной  культуры). Существует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие: общественная законодательная экспертиза (независимая экспертиза представителями общественности принятых и готовящихся нормативных актов, предложения по их изменению, принятию иных нормативных актов), общественные слушания (обсуждение представителями общественности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов), общественные советы (совещательные, консультативные органы при структурах власти, чаще всего исполнительной, состоящие, в том числе, из представителей НКО, созданные для обсуждения и выработки рекомендаций органам власти).

 

Прозрачность власти –  условие необходимое для общественного  участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности общественного  участия не бывает, однако, наличие  прозрачности гарантирует лишь возможность  общественного участия, но еще не гарантирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры гражданского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур гражданского общества крайне слабая. Причина такого их поведения, как  уже говорилось выше, заключается  в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических  традиций и, главное, – субъектном типе политической культуры  россиян, когда  надеются не на себя, а на доброго  правителя, когда отсутствует собственная  инициатива и ответственность. Чтобы  изменить ситуацию, необходимо изменить тип политической культуры, а это  – процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан  в деятельность общественных организаций, в том числе занимающихся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.

 

Обратимся теперь к причинам коррупции и ее последствиям.

 

Сначала рассмотрим общие  причины, порождающие коррупцию  в странах, находящихся в процессе перехода (от централизованной экономики  к рыночной, от авторитаризма к  демократии).

 

Основными причинами коррупции  в странах с экономикой переходного  периода, к которым сегодня относится  Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических  традиций.

 

К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную  специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства  населения России, слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, пренебрежение правом в  угоду выгоде, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, безнаказанность при нарушении  законодательства.

 

Выделяют политические, экономические  и социальные последствия коррупции.

 

Политические последствия: падает доверие населения к власти, уничтожается политическая конкуренция, уменьшается престиж государства  и др.

 

Экономические последствия: неэффективное использование бюджетных  средств, повышение цены за счет коррупционных  издержек, расширение теневой экономики, снижение эффективности рынка и  др.

 

Социальные последствия: уменьшается способность власти решать социальные проблемы, усиливается  имущественное неравенство, социальная напряженность, увеличивается неверие  в право как инструмент регулирования жизни государства, растет организованная преступность и др.

 

Экономические потери от коррупции (их подразделяют на прямые и косвенные) поистине ужасны. По данным Фонда ИНДЕМ[13] ежегодные потери от коррупции в России составляют 35 миллиардов долларов и сопоставимы с величиной расходов бюджета, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2.8 миллиарда долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. В 2005 году по данным того же фонда ИНДЕМ потери от коррупции в РФ возросли почти в 10 (ДЕСЯТЬ) раз.

 

Из результатов проекта  «Национальный рейтинг прозрачности закупок», проведенного межрегиональным  общественным движением «Против  коррупции» и Национальной ассоциацией  участников электронной торговли следует, что процесс закупок характеризуется  низким уровнем прозрачности и конкуренции, что напрямую ведет к коррупции. Годовые потери от этого в 2006 году составили 303 млрд рублей, в 2007 году – 347 млрд рублей[14].

 

Отметим, что экономические  потери значительно больше, чем суммарная  величина взяток.

История коррупции в России[15].

 

Сегодня модно говорить, что  коррупция в России расцвела лишь в последнее время (после начала перестройки в 90-е годы ХХ века). Попробуем  убедиться, что это не так.

 

Первое упоминание в законодательстве Руси о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (по сути о взятке) связано с Двинской уставной грамотой, выданной Василием I в 1397г. боярам двинским. В те времена прийти без подношения к великому князю считалось нарушением этических норм, т.е. взятка была нормой. Первое законодательное ограничение взяточничества было осуществлено в царствование Ивана III: в Безозерской уставной грамоте впервые были указаны виды правонарушений. Его внук Иван IV (Грозный) первым ввел смертную казнь за «чрезмерность во взятках».

 

В XVII-XVIII веках коррупция  стала характерной чертой власти. Существовала и узаконенная форма  взятки чиновникам, которая называлась «почесть». Появившаяся в XVII веке приказная  система, система кормлений, разлагала  всех, кто с ней соприкасался. Формами коррупции были мздоимство (получение лицом, состоящим на государственной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) в  нарушение установленного порядка, и лихоимство (получение тем же лицом преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).

 

Петр I ввел «Табель о рангах»  с установленными окладами, что должно было пресечь мздоимство – не помогло, были приняты законы «О воспрещении взяток и посулов»,  «О наказании за взятки и лихоимство» – не помогло. За вятки был повешен сибирский губернатор Матвей Гагарин (1721), а тремя годами позже за взятки же был казнен его изобличитель обер-фискал Алексей Нестеров. Воровали и брали взятки ближайшие сподвижники царя: светлейший князь Меньшиков, генерал-адмирал граф Апраксин, канцлер граф Головкин. Поистине «золотым» для российских взяточников стал XVIII век. Необходимость давать и брать взятки стала неотъемлемой чертой менталитета большинства населения. Государство старалось регулировать любую мелочь, проникало во все поры общественной социально-экономической сферы, формировало,  т.о., основу для получения взяток. Другой причиной распространения коррупции в России в то время и во все последующие времена стал разрешительный, а не регистрирующий характер подписи чиновников всех рангов на документах физических и юридических лиц. Им дали своего рода публичный ресурс, сделали ЛПР.

 

При Александре I и Николае I (это уже XIX век) взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных  палат, в министерствах и в  самом Сенате, органе призванном бороться с взяточничеством.

 

В царствование Никлая II ситуация только ухудшилась: без взятки стало  невозможным развитие промышленности и др. В определенной мере способствовало расцвету коррупции и фактическое  отсутствие  у чиновников моральных  стимулов для добросовестно выполнения своих обязанностей: не очень большая  зарплата, крайне редкие награды и  др. Отсутствие моральных стимулов с лихвой компенсировалось возможностью использовать неофициальные материальные стимулы для карьерного роста, о  чем свидетельствовали результаты сенатских ревизий 1910-1913гг.

 

Широко известно влияние  на принятие важных решений проходимца Распутина, немыслимый размах приобрела  коррупция в годы первой мировой  войны. К примеру, балерина Кшесинская и великий князь Алексей Михайлович за огромные взятки помогали фабрикантам  получать военные заказы.

 

Неспособность госчиновников  управлять страной стала одной  из причин революции 1917г., коррупция, однако, осталась и после революции. Декретом СНК от 8 мая 1918г. «О взяточничестве»  предусматривалась уголовная ответственность  за взятки (срок не менее 5 лет) – не помогло. За 10 первых послереволюционных лет распределительно-бюрократический  аппарат возрос от 1000000 человек в 1917г. до 4000000 в 1928г. Количество всевозможных запретов и предписаний, издаваемых местными властями, могло сравниться лишь с ситуацией в царской  России. Пышным цветом расцвела низовая  коррупция в форме блата.

 

Благодаря И.Сталину в  стране появился новый социальный слой – номенклатура, занимающий особое положение в обществе, обладающий собственными интересами, отличными  от интересов общества, а часто  и противоречащие им.

 

Во времена правления  Л.Брежнева номенклатура захватила  все ступени власти, окончательно выйдя из под всякого контроля, как следствие ее посредническая роль повсеместно оплачивалась. Именно в этот период появилась новая черта российской коррупции: сращивание государственного аппарата с преступным миром. В 1969г. в закрытых материалах ЦК компартии Азербайджана приводились такие неофициальные расценки на занятие руководящих постов этой республики:

 

- директор театра –  от 10000 до 30000 рублей,

 

- районный прокурор –  30000 рублей,

 

- начальник районного  отдела милиции – 50000 рублей,

 

- директор совхоза –  80000 рублей,

 

- второй секретарь обкома  КП Азербайджана – 100000 рублей,

 

- первый секретарь обкома  КП Азербайджана – 200000 рублей.

 

Таким образом, можно утверждать, что коррупция в России имеет  давние традиции и глубокие корни.

3. Элементы теории коррупции. 

Агентская модель коррупции 

Модель Полички-Шиханова

 

1. Агентская модель коррупции[16].

 

Согласно агентской модели в отношения вступают два действующих  лица: принципал (доверитель) и агент. Принципал имеет и распоряжается  ресурсами и для достижения своих  целей нанимает агента. Они заключают  контракт, в котором принципал  формулирует цели, которые должен достигать агент; передает для этого  часть своих ресурсов агенту; назначает  ему вознаграждение. В свою очередь  агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему принципалом ресурсы только для достижения целей. Принципал  может осуществлять контроль за действиями агента, в том числе, нанимая для этого другого агента. Агент информирует принципала о ходе процесса достижения целей. Схема агентских отношений приведена на рис 1.

 

В ходе агентских отношений  у принципала могут возникать  проблемы из-за того, что:

 

- агент недостаточно эффективен,

 

- принципал неточно поставил  цели, недостаточно обеспечил ресурсами,

 

- агент имеет собственные  цели, которые могут вступать  в конфликт с целями принципала,

 

- у агента может возникнуть  соблазн использовать ресурсы  принципала для достижения своих  целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим) и др.

 

 

 

Рис.1. Схема отношений  принципал-агент.

 

В случае, если агент использует ресурсы принципала  не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей возможно появление коррупции. Итак, при коррупции нарушается контракт, происходит предательство интересов принципала, имеет место воровство или неэффективное использование ресурсов принципала.

 

2. Модель Полички-Шиханова.

 

Агентская система отношений  одна из самых распространенных в  мире. Конкретизируем ее на случай возможности  появления коррупции во властных структурах. На рис. 2 приведена схема, описывающая взаимодействие основных элементов при возникновении  коррупции и противодействии  ей.

 

Для пояснения этой схемы  воспользуемся статьей хабаровских  специалистов Н.П.Полички и В.В.Шиханова[17].

 

«…Теория коррупции. Как  показали исследования, в большинстве  случаев злоупотребление служебным  положением связано с реализацией  права принятия решения в ситуации, когда имеется несколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например,

на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют несколько  человек;