Противодействие коррупции

на один государственный  заказ, на право аренды одного природного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько  предприятий.

 

Результатом деятельности ЛПР  с данным множеством альтернатив  является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР  должно иметь технологию решения  этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая  в обязательном порядке должна включать в себя

критерий оптимизации,

способ оценки альтернатив  по отношению к данному критерию,

способ определения наиболее предпочтительной среди них.

 

Рис. 2. Схема возникновения  коррупции и участия НКО в  процессе противодействия ей.

 

Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной  задаче, то критерий оптимизации должен соответствовать государственному интересу (т.е., в том числе, к недопущению  коррупции).

 

В каких же ситуациях при  решении оптимизационных задач  ЛПР может использовать свое служебное  положение в личных корыстных  целях? Как показали исследования, факты  коррупции наблюдаются в случаях, когда

ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но нарушает её;

ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной  задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные  толкования и не могут в целом  составить эффективной технологии, а потому, ЛПР имеет законное право  сам разрабатывать отдельные  шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на личный корыстный интерес;

ЛПР не имеет никакой заранее  заданной и нормативно установленной  технологии решения оптимизационной  задачи. Более того, законом или  другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опираясь при  этом на личный корыстный интерес».

 

К вышесказанному добавим  следующее. Принципалом в данной модели является государство, агентом  – ЛПР, контроль осуществляют НКО. В  случае использования бюджетных  средств, во время выборов, в повседневной работе должностных лиц и чиновников роль правил, технологий, по которым  распределяется публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем  говорить законы). Первая возможность  коррупции – это вульгарное нарушение  законодательства, за которое полагается соответствующее наказание. Этот случай интересен правоохранительным органам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР старается избегать.

 

Для нас наиболее интересны  второй и третий случаи, когда формально  нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные  акты, которые противоречивы, неполны, неопределенны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность  общественного участия, отсутствуют  санкции за нарушение закона.

4. Примеры коррупции  

Коррупция в законодательном  процессе

Коррупция в бюджетном  процессе

Коррупция в избирательном  процессе

Коррупция среди чиновников

 

Рассмотрим конкретные примеры  коррупции.

 

1.  Коррупция может возникать  и возникает из-за следующих  недостатков законодательства и  законодательного процесса[18]:

неоднородность и фрагментарность  – нормы, регулирующие избирательный  и бюджетный процессы разбросаны по федеральным и региональным законодательным  актам, постановлениям Правительства  и, самое главное, по ведомственным  инструкциям. Финансирование избирательных кампаний регулируется в основном инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс – инструкциями Минфина;

противоречивость – нормы  федеральных законов противоречат друг другу, нормы региональных законов  также противоречат друг другу и  федеральным законам, принятые новые  законы не отменяют нормы старых, возникает  страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные  лица) противоречат и федеральному и региональному законодательству;

неполнота и отсутствие санкций  за нарушение и неисполнение законов – существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР, руководствуется не законом, а своими соображениями (пример – процедура отбора участников конкурса на поставку товаров (работ, услуг) согласно нормативным актам Хабаровского края прописана неполно, и фактически, такой отбор осуществляет ЛПР), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие  (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);

неопределенность – появление  норм, допускающих неоднозначное  толкование и дающих ЛПР право  самому определять и толковать норму (пример – санкция за нарушение  ст. 19.8 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) предусматривает штраф от 500 до 5000 МРОТ, другой пример – ЛПР может (именно может, а не обязано) предпринять те или иные действия, еще пример из избирательного законодательства  – санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР); возможность наложения альтернативного административного взыскания (пример – ст. 12.27 КоАП предусматривает санкцию в виде штрафа от 10 до 15 МРОТ, либо лишение водительских прав от 6 месяцев до 1 года, либо административный арест до 15 суток);

замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый  и принимаемый более или менее  открыто и коллегиально, а на подзаконный  акт исполнительной власти, который скорее всего будет закрыт для обсуждения;

недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных  актов (как правило, распоряжений и  приказов главы исполнительной власти региона): неидентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из законодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);

наличие злого умысла у  разработчиков и/или некомпетентность принимающих закон (детализация  пунктов таможенной декларации позволяет, например, электронные платы декларировать  как пластмассовые предметы с  элементами металла, что резко снижает  таможенную пошлину).

 

Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к  коррупции среди чиновников.

 

2.  Возможность возникновения  и формы проявления коррупции  в бюджетном процессе.

 

Возможность возникновения  коррупции вообще, и в бюджетном  процессе, в особенности, напрямую связана  с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу  чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.

 

Исследования независимых  экспертов[19] в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный  процесс непрозрачен. Опросы проводились  среди экспертов и лидеров  НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.

 

Второй причиной возникновения  коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы государственного, регионального и муниципального заказов, к сожалению, работают недостаточно эффективно (есть счастливые исключения в Мурманске, Ярославле, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).

 

Имеются и специфические  возможности появления и формы  проявления коррупции в бюджетном  процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).

 

Законодательные органы субъектов  федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

 

Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат  имеет право единолично и бесконтрольно  израсходовать по своему усмотрению около 800000$ (более 1500000$ в 2002г.) в год.

 

Резервный фонд администрации  – решение о расходовании этого  фонда принимает глава субъекта федерации.

 

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты  повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

 

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.

 

Финансирование федеральной  судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически  во всех субъектах и приводит к  полной зависимости судей от исполнительной власти (в Санкт-Петербурге некоторые  суды финансируются даже из муниципальных  бюджетов).

 

3.  Возможность возникновения  и формы проявления коррупции  в избирательном процессе.

 

Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация  его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения  закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).

 

Еще одной особенностью коррупции  в избирательном процессе является широкое использование административного  ресурса[20], как напрямую (телефонное право), так и опосредовано. Интересно  наблюдать (в том случае, если сам  не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – федеральный ресурс бьет региональный.

 

Возможность возникновения  коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием  общественного участия в избирательном  процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а  не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя  в день голосования.

 

Приведем специфические  формы проявления коррупции на примере  субъектов федерации Северо-Западного  региона, использовавшиеся на выборах 1999-2002гг.

 

Использование административного  ресурса:

неравный доступ к СМИ  – местные СМИ находятся под  контролем администрации, которая  определяет какому кандидату и в каком объеме предоставлять время на местном ТВ и радио

давление на избирательные  комиссии – большинство в окружных и участковых избирательных комиссиях  – это либо представители администрации, либо люди от нее зависимые. Администрация  указывает, какому кандидату надо помогать, а какому – нет.

давление на органы внутренних дел – администрация указывает, какие пикеты арестовывать, какие агитационные материалы изымать.

давление на бизнес-структуры – те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам налоговой инспекции, СЭС и др.

прямое давление – прямые телефонные звонки с угрозами неугодным  кандидатам.

 

Подкуп избирателей со стороны кандидатов:

прямой подкуп – людям  даются деньги, либо подарки, а они  голосуют, как надо. В Санкт-Петербурге в ходе кампании по выборам ЗС 2002г. действующие депутаты вовсю использовали прямой подкуп, раздавая подарки в  ходе встреч с избирателями, причем оплачивались подарки из их резервного фонда (см. выше)

непрямой подкуп – кандидатом создается благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздает гуманитарную помощь; с избирателями заключаются договора на оказание услуг  с последующей выплатой премиальных  в случае победы кандидата (в Санкт-Петербурге победивший кандидат заключил 2000 таких  договоров на сумму 300000 рублей).

 

Коррупция в СМИ – меньшую  часть средств за публикацию СМИ  получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными  непосредственно от кандидата.

 

Финансирование избирательных  кампаний – поскольку средств, определенных по закону для проведения полноценной  избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные  объединения рассчитываются с исполнителями  непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).

 

4.  Возможность возникновения  и формы проявления коррупции  и среди госслужащих (чиновников).

 

Президент России в обращении  к Федеральному Собранию весной 1997г. признал, что коррупция поразила все уровни государственного аппарата. По данным МВД России в 1996г. структура  привлеченных к ответственности  коррумпированных лиц, подлежащих суду, определялась следующим образом:

 

-     работники  министерств, комитетов и их  структур на местах – 41.1%;

 

-     работники  правоохранительных органов –  26.5%;

 

-     работники  кредитно-финансовой сферы –  11.7%;

 

-     работники  контролирующих органов – 8.9%;

 

-     работники  таможенной службы – 3.2%;

 

-     депутаты различных  уровней – 0.8%;

 

-     прочие –  7.8%.

 

Итак, коррупция среди  чиновников не только возможна, не только имеет место, но и стала повсеместным обычным явлением. Причинами коррупции  среди госслужащих являются, как  сказано выше,

 

-     возможность  принимать решения по поводу  распределения публичного ресурса  (они играют роль ЛПР),