Система противодействия куррупции

Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании как карательных, так и профилактических мер. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на многих участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица).⁴

Значение этих принципов нельзя недооценивать. Положение, при котором устанавливается необходимость участия широкого круга субъектов, порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, отечественный антикоррупционный опыт нередко свидетельствует о том, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства конъюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие. В связи с этим актуально звучит утверждение знаменитого французского мыслителя К. Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко замещает незнание некоторых фактов. Хотя и к этому суждению необходимо относиться критично.

В конечном счете образованным сочетанием принципов подчеркивается, что противодействие  коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в противодействии коррупции.

1. В признании, обеспечении и  защите основных прав и свобод  человека и гражданина как  принципе противодействия коррупции  просматривается конституционно-правовое содержание образующих его компонентов. Такое содержание обусловливает неукоснительность соблюдения принципа со стороны правоприменительных органов, с одной стороны, и соответствующие требования его исполнения (следования ему) - с другой. Фактически данный принцип закрепляет гуманитарные (общечеловеческие) основы противодействия коррупции. Тем самым подчеркивается, что применяемые антикоррупционные меры не должны носить характер исключительных по отношению к конституционным правам человека и гражданина, которые оправдывают достижение результатов противодействия коррупции любыми средствами.

2. Законность должна определять  практические аспекты любой деятельности, имеющей цель противодействия коррупции. Переоценить данный принцип невозможно как в теоретическом, так и в требуемом к исполнению значении. В соответствии с принципом законности все субъекты противодействия коррупции подчиняются праву, не могут нарушать или обходить его требования, дозволения и запреты, действуют в строгом соответствии со своими правомочиями. Реализация этого принципа должна быть противопоставлена любым проявлениям произвола и вседозволенности, ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан. Принцип законности, с учетом отмечаемого выше обширного круга субъектов, участвующих в противодействии коррупции, должен распространяться на деятельность как государственных, так и негосударственных субъектов противодействия. Общественные инициативы и активность в данной сфере не могут и не должны выходить за рамки законов, устанавливаемых ими общеобязательных норм. На практике, к сожалению, встречается немало случаев всевозможных нарушений законности со стороны не только правоохранительных органов, но и органов власти, в том числе выражающихся в противодействии принимаемым антикоррупционным мерам. Это - незаконные меры расследования, привлечение к уголовной ответственности лиц без достаточных доказательств, необоснованное освобождение от ответственности виновных, принятие правовых актов, допускающих произвольные действия, расширяющие полномочия отдельных субъектов.

3. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции следует рассматривать как в самостоятельном значении, так и сквозь призму обеспечения всех остальных принципов, установленных статьей 3 Закона. В самостоятельном значении этот принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и участие в их деятельности гражданского общества. Для этих целей требуется законодательное закрепление процедур, обеспечивающих доступность информации о деятельности указанных органов. В данном контексте следует рассматривать реализацию механизмов общественной экспертизы, проведение государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений.⁵

Меры, направленные на исполнение рассматриваемого принципа, как представляется, определены в положениях Национального плана противодействия коррупции, которым предусматриваются:

- создание и использование инновационных  технологий государственного управления  и администрирования, повышающих  объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;

- расширение сети государственных  бюро правовой помощи и центров  социальной помощи населению, а также методическое обеспечение их деятельности органами юстиции РФ;

- формирование единой информационно-технологической  и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

- создание многофункциональных  центров для предоставления гражданам  и организациям государственных и муниципальных услуг;

- размещение на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

- увеличение количества и повышение  качества телевизионных программ  по правовому просвещению.

4. Неотвратимость ответственности  за совершение коррупционных правонарушений как один из основных принципов противодействия коррупции следует рассматривать не только в связи со сферой уголовного судопроизводства. Будучи опосредованно выраженным в уголовном законодательстве через «принцип равенства граждан перед законом», который не вызывает у правоприменителей сложностей, принцип неотвратимости ответственности применительно к сфере противодействия коррупции обретает иное качественное содержание. Это обусловлено спецификой мер противодействия коррупции, установленных Законом о противодействии коррупции. Так, например, обеспечению неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения во многом служат меры, связанные с осуществлением мониторинга доходов государственных или муниципальных служащих, или меры, связанные с соблюдением требований, запретов и ограничений, которые распространяются на служащих определенной в Законе категории. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения при применении положений Закона должен использоваться широко еще и потому, что речь идет о системе правонарушений, в которых задействованы не только физические, но и юридические лица.

5. Реализация принципа  комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции на федеральном уровне имеет первостепенное значение. Множество мер в обеспечение данного принципа уже предусмотрены в положениях Национального плана противодействия коррупции, их развернутое содержание представлено в большинстве положений Закона. Между тем, наряду с общефедеральными мероприятиями по реализации указанного принципа, остается необходимость разработки и осуществления мер, направленных во исполнение данного принципа, на уровне субъектов РФ.⁶

6. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, прежде всего связанных с устранением причин и условий, способствующих проявлениям коррупции. Данный принцип позволяет защитить людей, общество, государство от коррупционных посягательств, которые могут причинить существенный вред общественным отношениям, ценностям, охраняемым законодательством. В результате применения мер предупреждения коррупционных правонарушений удается не допустить материального ущерба, например, при расходовании бюджетных средств, оформлении сделок с объектами недвижимости. Профилактические меры по предупреждению коррупции обеспечивают выявление корней, истоков этого негативного явления, подвергая их превентивному воздействию тогда, когда они находятся еще в зародышевом состоянии и поэтому легче, безболезненнее, с наименьшими затратами и издержками поддаются устранению (нейтрализации). Так, сильнодействующим профилактическим средством является гласность в работе государственных органов, обеспечиваемая созданием так называемого «одного окна» по оказанию услуг гражданам и юридическим лицам. Реализация таких мер предупреждения коррупции позволяет избежать не только материальных, но и социальных, моральных и иных издержек, неизбежных для карательного, «наказательного» направления противодействия. Например, от такого наказания, как лишение свободы, зачастую страдают близкие осужденного, особенно малолетние дети, которые из-за бесконтрольности могут попасть в социально неблагополучную микросреду.

Эффективной предупредительной  мерой является действенный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной  службе, сопровождаемый оперативным  реагированием на выявленные нарушения.

Рассматриваемый принцип может иметь разное содержание. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, наряду с мерами прокурорского реагирования, могут быть предприняты и обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер. И здесь важно правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений.⁷

7. Принципу сотрудничества  государства с институтами гражданского  общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в положениях антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности. Это меры, связанные:

- с усилением прозрачности  и содействием вовлечению населения  в процессы принятия решений;

- обеспечением для  населения эффективности доступа к информации;

- проведением мероприятий  по информированию населения,  способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах.

Имплементацию рекомендуемых  форм сотрудничества государства с  институтами гражданского общества в российской действительности можно связывать со следующим содержанием.

Усиление прозрачности и содействие вовлечению населения  в процессы принятия решений отмечаются в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства.

Глава 2 Государственные органы

2.1 Общая характеристика государственных  органов

Президент РФ, являясь гарантом Конституции, определяет главные направления внутренней и внешней государственной политики. Не является исключением и верховенство Президента РФ в определении основных направлений государственной политики в области противодействия коррупции, которая в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 N 1300, названа одной из главных угроз для поступательного развития российского общества. Ратификация Россией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию возложила на нее обязательства, решение которых находится в компетенции Президента РФ. В связи с этим Президент РФ определил основные направления государственной политики в области противодействия коррупции, выраженные в утвержденном им Национальном плане противодействия коррупции, внес в Федеральное Собрание РФ антикоррупционный законодательный пакет и подписал настоящий Закон.⁸

Подпунктом 2 п. 1 статьи 5 Закона предусматриваются полномочия Президента РФ по установлению компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Организационное, правовое, информационное обеспечение полномочий Президента РФ при проведении государственной политики противодействия коррупции осуществляет Администрация Президента РФ. В соответствии с п. 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490, она готовит предложения Президенту РФ по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов.

С учетом важности и актуальности задач противодействия коррупции  не исключено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, будут уточнены, в том числе по вопросам специальной компетенции, и детализированы их задачи. Предпосылки к этому заложены в положениях Национального плана противодействия коррупции, реализация которых, возможно, повлияет на изменение компетенции указанных органов.

Задачи Федерального Собрания РФ по осуществлению организационных  основ противодействия коррупции выражаются в обеспечении разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Федеральное Собрание РФ образуют Государственная Дума и  Совет Федерации, которые в пределах своих полномочий могут не только инициировать, дорабатывать представленные субъектами законодательной инициативы законопроекты в области противодействия коррупции, но и самостоятельно разрабатывать такие законопроекты (заниматься нормотворчеством).

Специальные вопросы  деятельности Государственной Думы в обеспечении направлений противодействия  коррупции наиболее цельно выражены в работе Комиссии по противодействию коррупции (далее - Комиссия), образованной в составе Комитета по безопасности. Комиссия действует с 2004 г. Постановлением Государственной Думы от 21.05.2008 N 496-5 ГД утверждено Положение о комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции.

Основными целями Комиссии выступают: осуществление в пределах своих полномочий деятельности, направленной на противодействие коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; анализ федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции.