Борьба с коррупцией

Значительный  простор для разработки правовых механизмов предупреждения коррупции  дает реализация некоторых пунктов  ст. 7 закона, где говорится о совершенствовании  системы и структуры государственных  органов, создании механизмов общественного  контроля за их деятельностью, введения антикоррупционных стандартов с единой системой запретов, ограничений и дозволений. Однако акцент на возможность наступления ответственности служащего за коррупционные действия тогда, когда они уже совершены, мне представляется явным недостатком закона. Ведь инструментом контроля остается только обязанность декларировать доходы и имущество и последующая проверка этих документов. А меры, сужающие базу для коррупционных действий, пока продекларированы лишь как задача для проработки. Если я понимаю коррупцию как угрозу национальной безопасности России, то, считаю, что следует законодательно закрепить обязанности чиновника в области социальной деятельности путем определения конкретного исчерпывающего перечня документов, предоставляемых гражданином при обращении его в орган управления, установки обязательного срока выдачи гражданину требуемого документа и ответственности чиновника за нарушение этих норм.

Совершенно  очевидно, что это крайне объемная и многослойная проблема, как по вертикали управления — от федеральных  органов власти до муниципальных, так  и по горизонтали (вся территория России). Но нам этот путь необходимо пройти.

Более того, кроме изменений в ряд законов  о государственной службе целесообразно  внести коррективы и в избирательное  право. Суть этого заключается в  том, что известны факты выдвижения на выборные должности лиц потенциально или фактически “коррупционно опасных”, а то и криминализованных. По моему мнению, установленные против этого законодательные барьеры слабы. Вместе с тем лица, избираемые на определенные должности, автоматически получают доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. А это само по себе уже опасно как с коррупционной, так и общегосударственной точки зрения.

В качестве выхода возможен вариант, чтобы в  избирательном законодательстве было прописано обязательное согласие баллотирующегося лица на его проверку соответствующими органами по процедуре допуска к  государственной тайне еще до регистрации избирательной комиссией. Нечто подобное существует в ряде зарубежных стран и не вызывает протеста в обществе.

Реализация  антикоррупционного закона началась и  идет по разным направлениям. Важное место  в нем должен занять мониторинг действенности  закона, в том числе в регионах. Об эффективности его деятельности можно будет судить по количеству заведенных уголовных дел против недобросовестных чиновников, количеству случаев лишения полномочий за коррупцию.

Наиболее  эффективной действенности, по моему  убеждению, закон достиг бы при проведении жёсткой целенаправленной пропаганды выявленных случаев коррупционного поведения чиновников и государственных  служащих как аморального явления  в социуме, тогда бы, наконец, удалось  подключить к противостоянию сознательное гражданское общество, независимые  средства массовой информации и общественные политические и молодёжные движения. Ведь борьба с коррупцией сегодня  – и осознанная необходимость, и  политический лозунг одновременно.

4.2 Анализ коррупциогенности отдельных нормативно-правовых актов

органов исполнительной власти

Наиболее  актуален анализ тех НПА, которые  формулируют полномочия органов  исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки  реализации этих полномочий. Субъектом  осуществления полномочий может  признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное  лицо. При анализе полномочий государственного служащего необходимо сопоставить  их с должностным регламентом, который  является составной частью административного  регламента государственного органа.

Ниже  приводятся типичные коррупционные  факторы, изложение которых подчинено  единой схеме. Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, перечисляются возможные коррупционные  действия и последствия. Коррупционный  фактор иллюстрируется примером из действующего нормативного правового акта.

Завышенные  требования к лицу, предъявляемые  для реализации принадлежащего ему  права.

Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения - одна из наиболее трудных задач. В данном случае излишняя придирчивость не повредит.

Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно  при анализе оснований для  отказа в совершении действия (регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий, б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера, в) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

Пример:

Приказ  Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года №05-4/пз-н «Об утверждении стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг», п.2.4.16:

Решение об отказе в государственной регистрации  выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг может быть принято  регистрирующим органом по следующему основанию - внесение в проспект ценных бумаг или решение о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг (иные документы, являющиеся основанием для государственной регистрации  выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг) ложных сведений либо сведений, не соответствующих действительности (недостоверных сведений).

Юридико-лингвистическая  коррупциогенность.

Любой нормативный  правовой акт должен строиться с  позиций общепризнанных правил юридической  техники, четкости и ясности языка. Перед юристом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов, и даже Конституции. Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.

Можно привести известную иллюстрацию значения юридической техники и языка  – формула «казнить нельзя помиловать», смысл которой зависит от выбора места для запятой.

Комментарий:

Например, в Постановлении Правительства  РФ от 14 июня 2002 года №422 «Об утверждении  Положения о лицензировании космической  деятельности» в качестве лицензионных требований и условий при осуществлении  космической деятельности выдвинуто  проведение своевременной аттестации оборудования, технологических процессов, контрольно-измерительных средств. Использованное здесь понятие «своевременности»  ничем не ограничивает административное усмотрение.

Наличие пробела в регулировании.

Этот  коррупционный фактор выражается в  отсутствии регулирования того или  иного вопроса. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Такое «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.

Для обнаружения  пробела в регулировании от юриста требуется системный подход к  НПА. Следует, например, проверить, как  реализуются в дальнейших нормах цели и задачи НПА, закрепленные в  его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются.

Комментарий:

Если  НПА посвящен государственному регулированию  определенного блока общественных отношений, то необходимо проследить, чтобы во всем тексте НПА раскрывалось понятие государственного регулирования, которое включает как минимум  два вида действий со стороны государства  и его органов – установление правил поведения и осуществление  контроля за выполнением предъявляемых требований. Поэтому каждое нормативное требование, предъявляемое к участнику отношений, должно быть подкреплено нормами о порядке государственного контроля за его соблюдением. В противном случае оно не будет контролироваться вообще или будет контролироваться в произвольном порядке, что создает основу для коррупционных нарушений.

Отсутствие  административных процедур.

Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др.

В идеале процедуры должны содержаться в  законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и  сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение. Однако, при отсутствии административных процедур в законе, они могут закрепляться в НПА органа исполнительной власти.

Комментарий:

Необходимо  иметь в виду, что федеральные  органы исполнительной власти должны разрабатывать собственные административные регламенты в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года №679 «О порядке разработки и утверждения  административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных  услуг». Административные процедуры  составляют содержание административных регламентов.

Отсутствие  ответственности государственного служащего за правонарушения.

Уголовная и административная ответственность  государственного служащего могут  устанавливаться только законом. Но в законодательных актах, как  правило, отсутствуют нормы об ответственности  государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном  законом порядке». Часто различается  ответственность должностного лица и государственного служащего государственного органа. Нужно проверить, наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные  нарушения, нарушения специализированных ограничений и запретов. Меры ответственности  должны соответствовать выполняемым  полномочиям и предъявляемым  к служащему запретам и ограничениям. Юрист должен соотнести эти нормы  с нормами об ответственности  в законодательстве о государственной службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной (например, ФЗ о службе в таможенных органах РФ). От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой) соответствует. Фразе «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ.

При принятии НПА органом исполнительной власти рекомендуется использовать возможности  определения дисциплинарной ответственности  госслужащих, а также применять  другие «рычаги» реагирования на служебные  нарушения (например, лишение различного рода премий).

Пример 1:

Приказ  Министерства путей сообщения РФ от 18 июня 2003 года №34 «Об утверждении  Правил перевозок железнодорожным  транспортом грузов, подконтрольных Госветнадзору», п.19:

Должностные лица и граждане, виновные в нарушении  ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность  в соответствии с Законом Российской Федерации «О ветеринарии» и другими  актами законодательства Российской Федерации.

Комментарий:

Названный пункт содержит отсылку к Закону РФ от 14 мая 1993 года «О ветеринарии», ст.23 «Ответственность за нарушение ветеринарного  законодательства Российской Федерации» звучит точно также: Должностные  лица и граждане, виновные в нарушении  ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность  в соответствии с настоящим Законом  и другими актами законодательства Российской Федерации. Таким образом, никакой конкретной ответственности (за исключением КоАП и УК РФ) в нормативных актах не предусматривается, она лишь декларируется.