Государственная поддержка экспорта образовательных услуг

С.В. Куров признает, что "основу образовательного права  составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные - в узком смысле) отношения". Нормы, регулирующие эти отношения, автор предлагает называть "образовательно-правовыми нормами"⁷⁵.

В.И. Шкатулла под  отношениями в области образования  в широком смысле понимает педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина "педагогические отношения" автор увязывает с понятием "педагогика" и объясняет тем, что "отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой". Он также отмечает, что понятие "педагогические отношения" занимает центральную, системообразующую роль в регулировании образовательного законодательства и в определенной степени совпадает с понятием "педагогический процесс", под которым подразумевается "совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике"⁷⁶.

В.М. Сырых, изучая специфику отношений в области  образования, развил новый теоретический  подход к исследованию образовательных  правоотношений и поставил вопрос об образовательных отношениях "как правоотношениях, имеющих самостоятельную отраслевую значимость".

В.М. Сырых вкладывает в понятие "образовательные отношения" тот же смысл, что В.И. Шкатулла в  понятие "педагогические отношения", подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М. Сырых объясняет тем, что термин "педагогические отношения" не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений. Например, обычно употребляются термины: "семейные отношения", а не "отцовские" или "материнские"; "трудовые", а не "работодательские". Поэтому те отношения, которые В.И. Шкатулла обозначает как педагогические, В.М. Сырых предлагает называть "образовательные", так как, по его мнению, образовательные отношения - это ключевые отношения системы образования.

Все правоотношения в сфере образования, по мнению В.М. Сырых, следует подразделять на две  группы: "образовательные отношения" и "отношения в сфере образования".

Под образовательными отношениями понимают отношения, возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании или квалификации.

Под правоотношениями в сфере образования называют все прочие отношения, возникающие  в системе образования, так как  они регулируются нормами практически  всех отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, семейного и др.⁷⁷.

Проанализировав разные мнения, мы полагаем, что образовательные  отношения - это комплексные межотраслевые  отношения, регулируемые нормами различных  отраслей права.

Таким образом, имеющиеся юридические исследования подтверждают не только наличие проблемы отнесения норм, регулирующих отношения в сфере образования, к тому или иному правовому массиву, но и доказывают необходимость использования при регулировании отношений в сфере образования комплексного подхода.

Существенные изменения в регулировании сферы образования произошли с принятием в 1992 г. Закона об образовании. Важнейшая область социальной сферы общества получила новый виток своего развития, связанный прежде всего с введением новых, неизвестных ранее советскому образованию институциональных элементов, таких, как предоставление обучающимся права получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, возможности организации и функционирования негосударственных образовательных организаций. Это повлекло внедрение не только новых инструментов осуществления образовательной деятельности, но и обусловленного этим появлением новых категорий и понятий. Одним из таковых стала образовательная услуга.

Введенная названным  Законом как вид платной образовательной деятельности, рассматривавшийся скорее как исключение в деятельности образовательного учреждения, обусловленное недостаточным его бюджетным финансированием, образовательная услуга постепенно приобрела все более широкое смысловое значение. Сегодня исследователи все чаще исходят не из буквального содержания данного понятия, закрепленного законодательством, а придают ему более объемное звучание, рассматривая образовательные услуги не просто как вид образовательной деятельности платного характера, а как ее основное содержательное наполнение. Вместе с тем названная законодательная особенность, а также отсутствие четкого легального определения образовательной услуги в Законе об образовании предопределяет появление в литературе широкой дискуссии о ее содержании.

Так, В.М. Сырых  придерживается узкого подхода в  определении образовательных услуг, утверждая, что поскольку Закон  об образовании проводит границу  между деятельностью образовательного учреждения и оказываемыми им платными дополнительными услугами, то и отнести к сфере образовательных услуг образование, получаемое в рамках образовательных стандартов даже на платной основе, не представляется возможным⁷⁸. Возмездность как важнейший критерий определения образовательной услуги рассматривает С.В. Куров. По его мнению, в платной образовательной сфере само понятие "образование" вытесняется понятием "образовательные услуги" как более точно отражающим характер регулируемых отношений⁷⁹. Автор подчеркивает различную правовую природу отношений по обучению и воспитанию, возникающих на возмездной и безвозмездной основе. Эта позиция поддерживается А.В. Белозеровым, по мнению которого образование, получаемое за счет бюджетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права⁸⁰.

Платность как  основополагающий элемент образовательной  услуги видит в своих исследованиях  и Г.Д. Шкарлупина. Однако ее подход еще более сужает понятие образовательных  услуг, в качестве которых автор  рассматривает "деятельность, превышающую государственный образовательный стандарт и носящую дополнительный характер в непрофильном образовательном учреждении"⁸¹.

В.К. Загвоздкин отмечает, что в Европе многие авторы обоснованно отклоняют чисто  рыночный подход в образовании, так  как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия. Например, немецкий исследователь Ф.Р. Йах сознательно не употребляет слово "услуги" в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг.

Ян де Грооф, проанализировав понятия "образовательные  услуги" и "образование", пришел к выводу, что между ними существует четкое разграничение. В частности, он объясняет это тем, что в Законе "Об образовании" понятие "образование" раскрывается "как процесс развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения". При этом образовательным услугам отводится второстепенная роль, поскольку, в соответствии с Законом РФ "Об образовании", они могут оказываться образовательным учреждением только "за пределами определяющих его статус образовательных программ" (п. 6 ст. 14).

Такой довольно узкий подход к определению образовательных услуг основывается на буквальном толковании законодательных положений. Действительно, образовательное законодательство рассматривает образовательные услуги как вид социально-экономических благ, который требует для своего производства и потребления определенных экономических затрат и соответствующего возмещения.

Анализ Закона об образовании подтверждает точку  зрения о довольно узком понимании  образовательных услуг как услуг  платных. При этом термин "услуга" регламентируется только в рамках дополнительных образовательных услуг (ст. 45). Закон закрепляет нормы о разных формах предоставления образования на платной основе. Во-первых, государственные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, помимо финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, имеют право осуществлять подготовку и переподготовку рабочих, служащих и специалистов по договорам с физическими и юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения (п. 8 ст. 41). В данном случае речь идет о возможности получения профессионального образования на платной основе в пределах содержания государственных образовательных стандартов. Во-вторых, наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями право взимать плату за оказание образовательных услуг в рамках содержания образовательных стандартов получили негосударственные образовательные организации всех видов и типов, так как подобные доходы для них являются основным источником финансирования (ст. 46). В-третьих, согласно Закону Российской Федерации "Об образовании" любые государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные образовательные услуги за пределами содержания государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ.

Положительным моментом введения понятия "образовательные  услуги" в развитие образовательного законодательства послужило то, что это позволило узаконить платные формы образования и расширить тем самым возможности финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. Появились условия для активного использования гражданско-правовых форм регулирования образовательных отношений, основанных на договорных обязательствах возмездного оказания образовательных услуг. Кроме того, появление платного образования расширило возможности обучающегося при выборе форм обучения, соответствующих его желаниям и интересам, что в немалой степени способствует развитию конкуренции услуг в сфере образования и повышению качества образования.

Исходя из этого, в юридической литературе существует мнение, что платность (возмездность) деятельности в сфере образования стала ключевым признаком разграничения образовательных услуг и основной (бесплатной) образовательной деятельности⁸².

Подобное понимание  образовательных услуг не вступает в противоречие с достаточно распространенной позицией, в рамках которой подчеркивается возмездный характер любой бесплатной для граждан деятельности государства (в лице его органов и учреждений). Применительно к образовательным отношениям И.А. Майбуров полагает, что в процессе передачи знаний, умений, навыков платность со стороны потребителя образовательных услуг присутствует всегда и при государственном, и при частном финансировании этих услуг. "Другое дело, что объемы финансовой нагрузки между потребителями сильно различаются (максимальный он у тех, кто и платит налоги, и оплачивает свое образование), но это уже зависит от системы предпочтений (способности, доходы семьи, место жительства, национальность и др.), выработанной данным обществом для наиболее эффективного финансирования общественных средств"⁸³.

Приведенная позиция  не учитывает, на наш взгляд, несколько первостепенных обстоятельств. Во-первых, возмездность услуг и товара полагает уплату потребителем (покупателем) всей определенной стоимости товара. Однако при налогообложении граждан, особенно в государствах с правильно построенной системой налогообложения (прогрессивная шкала), используются иные принципы, и размер налога не связывается со стоимостью бесплатно потребляемых общественных благ, более того, бесплатные блага получают и граждане, либо не уплачивающие этот налог, либо уплачивающие его в минимальном размере. Во-вторых, отсутствует конкретная связь между уплатой налогов и потреблением общественных благ, поскольку в эти отношения вмешивается государство, которое, используя механизм аккумулирования денежных средств, перераспределяет общественные блага между всеми нуждающимися в них.

Что касается конкретной позиции И.А. Майбурова, то в ее отношении  можно высказать следующие сомнения. Во-первых, на наш взгляд, вряд ли было бы правильным рассматривать отношения  в сфере образования исключительно с экономической точки зрения. Данные отношения имеют широкую личностную составляющую, весомую общественную значимость и не могут быть сведены только к товарно-рыночным отношениям. Во-вторых, по нашему мнению, прямой зависимости между уплатой налогов и получением бесплатного образования не наблюдается: лицу, не уплачивающему своевременно и в установленных объемах налоги, не может быть отказано в оказании образовательных услуг в объеме, гарантированном Конституцией РФ. В-третьих, по своей себестоимости образовательная деятельность, оказываемая тому или иному лицу, не может быть сопоставима с тем объемом налоговых выплат, которые оно выплачивает. В-четвертых, подобная точка зрения основана на аналогии с гражданско-правовыми услугами, осуществляемыми по принципу "факт оказания услуги - оплата", что не может быть распространено на все без исключения (платные, бесплатные) образовательные услуги.

Еще одна точка  зрения базируется на сугубо цивилистическом  подходе к правоотношениям, возникающим  в образовательном процессе. Так, В.В. Кванина всю деятельность вузов рассматривает как набор образовательных услуг, которые могут оказываться либо за счет бюджетных средств, либо за счет средств потребителей этих услуг или которые могут быть оплачены третьими лицами. Исследователь подчеркивает, что "лекции, практические и семинарские занятия, коллоквиумы, производственная и преддипломная практика, сдача экзаменов и зачетов и т.д. - все эти виды деятельности представляют собой образовательные услуги"; правовой формой отношений по их оказанию являются гражданско-правовые обязательства⁸⁴. На наш взгляд, такой подход также не учитывает всей специфики правоотношений, возникающих в сфере образования, которые не могут быть рассмотрены исключительно через призму гражданско-правовых методов.

Выявленное  разнообразие подходов к соотношению  явлений "образовательная деятельность" и "образовательные услуги" требует  обращения к сущности самого явления  по оказанию услуг.

В Словаре русского языка под услугой понимаются действия, приносящие пользу другому, оказывающие ему помощь⁸⁵. При этом отметим, что изначально в смысл данного понятия не вкладывался возмездный характер таких действий. Их главная цель - удовлетворение какой-либо потребности, причем сиюминутность достижения желаемого результата не ставится во главу угла; упор сделан на ценность и содержание самих действий.