Правовое регулирование опеки и попечительства

В большинстве случаев  определялось возложение обязанностей по организации деятельности по опеке  и попечительству на субъекты Федерации, которые делегировали свои полномочия органам местного самоуправления. Муниципальные органы власти применительно к своим условиям и потребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки и попечительства. Законом вводится новое правило: теперь органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Исполнение полномочий соответствующих органов и их правовой статус регламентируется на основе актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации (п. 1 ст. 6)¹⁴.

Законодатель определяет возможность назначения подопечному  нескольких опекунов. Такая новелла  соответствует общей мировой  практике установления опекунских отношений. При этом как в случае с множественностью лиц в обязательстве (ст. 322 ГК РФ) они несут за свои действия солидарную ответственность. Это означает совместное бремя последствий неисполнения (ненадлежащего исполнения) возложенных на них обязанностей. Действующее законодательство такую возможность устанавливает в нормах семейного права для случаев создания приемной семьи (п. 7 ст. 10 СК РФ).

ФЗ «Об опеке и попечительстве» вводит новый институт опеки и попечительства - предварительную опеку (ст. 12). Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктован в первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособного лица.

Потребность в предварительной  опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни  ребенка (ст. 77 СК РФ).

В статье 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» определена возможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости от форм опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор об осуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Отношения по опеке и попечительству во многом приобретают гражданско-правовую природу, определяя полномочия опекуна (попечителя) в гражданском законодательстве. При этом обязанности опекуна (попечителя) должны реализовать его волю и  интерес, что может быть подкреплено  встречным предоставлением имущественного характера. На этих принципах строятся отношения между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства.

Кроме того, Семейный кодекс РФ также следует возмездности осуществления обязанностей из опеки (попечительства) (ст. 148)¹⁵. Аналогию можно провести с нормами о приемной семье (ст. 152)¹⁶ определяющей применение положений об опеке и попечительстве к отношениям, возникающим из договора о приемной семье.

Имущественные права ограниченно  дееспособных граждан подлежат охране по правилам ст. 37 ГК РФ. При этом охрана соответствующих прав таких лиц регулируется аналогичным образом с правами несовершеннолетних и полностью недееспособных совершеннолетних лиц.

Компетенцией по осуществлению  надзора за деятельностью опекунов и попечителей наделены органы опеки  и попечительства. Установлена обязанность  органа опеки и попечительства осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества (ст. 24)¹⁷.

Таким образом, в целом  реформирование законодательства об опеке  и попечительстве должно способствовать решению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорий  лиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества.

При этом действие Федерального Закона «Об опеке и попечительстве» дает оценку эффективности практики опеки и попечительства и направлений законотворческой деятельности в данной сфере общественных отношений.

Отношения в сфере опеки  и попечительства также регулируются нормами международного права.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы. Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора».

В современном международном  праве действует целый ряд  актов, направленных на охрану интересов  детей, нуждающихся в опеке или  попечительстве. Основные из них:

1. Европейская конвенция  «О признании и исполнении  решений относительно опеки над  детьми и восстановления опеки» (заключена 20 мая 1980 г. в рамках Совета Европы в г. Люксембурге);

2. Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (принята 3 декабря 1986 г. Резолюцией 41/95 Генеральной Ассамблеи ООН);

3. Всемирная декларация  «Об обеспечении выживания, защиты  и развития детей» (принята 30 сентября  1990 г. в г. Нью-Йорке);

4. Конвенция «О защите  детей и сотрудничестве в отношении  иностранного усыновления» (29 мая  1993 г., Гаага).

Перечисленные документы, за исключением конвенций, не являются международными договорами, т. е. не требуют  присоединения к ним, однако являются общепризнанными нормами и принципами международного права, а потому требуют  учета при правовом регулировании  отношений в сфере опеки и  попечительства на территории России.

В то же время существуют и договоры, в которых участвует  Российская Федерация. Прежде всего, это  Конвенция ООН «О правах ребенка», вступившая в силу для СССР 15 сентября 1990 г.¹⁸, которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает:

- защиту его от дискриминации  со стороны любых лиц, в том  числе опекунов;

- обязанность опекунов  «должным образом управлять и  руководить ребенком в осуществление  им признанных Конвенцией прав  и делать это в соответствии  с развивающимися способностями  ребенка», закрепляя право избирать  при этом методы воспитания;

- ответственность родителей  и законных опекунов за воспитание  и развитие ребенка; 

- обязанность присоединившихся  к Конвенции государств оказывать  родителям и опекунам «надлежащую  помощь», а также закрепляет  иные гарантии прав несовершеннолетних.

Непосредственное отношение  к вопросам опеки и попечительства имеет такой международный документ, как Конвенция Содружества Независимых  Государств «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и  уголовным делам», вступившая в силу для России 10 декабря 1994 г.¹⁹

Статья 33 Конвенции регулирует порядок установления и отмены опеки  и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем  и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер²⁰, т. е. один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином Российской Федерации. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств — участников Конвенции.

Вышеуказанные документы  носят общемировой или региональный характер. Однако существуют и двусторонние договоры Российской Федерации с  другими государствами, в которых  регулируются вопросы опеки и  попечительства в отношении иностранцев  или лиц без гражданства, или  опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан.

1.2. Иные акты, регулирующие  вопросы опеки и попечительства

Помимо  нормативно-правовых актов, перечисленных  в предыдущей главе, институт опеки и попечительства регулируют и иные акты, к их числу относятся: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»²¹, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»²², Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»²³, Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»²⁴ и т.д.

Рассмотрим  же и проанализируем названные акты.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» прямо указывает в ст. 16 на мероприятия, которые осуществляют органы опеки и попечительства в целях профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. А именно в п. 1 ст. 16 данного Федерального Закона сказано, что органы опеки и попечительства дают согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими общего образования, на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения, а также участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

Является  очевидным тот факт, что большую  часть преступлений совершают малообразованные люди, это относится и к несовершеннолетним членам нашего общества, в этой связи, деятельность органов опеки и  попечительства, указанная в ст. 16 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» играет важную роль – является направленной на уменьшение количества преступлений, совершаемых детьми – сиротами и оставшимися без попечения родителей.

В Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» существует норма, обозначенная в ст. 15 Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Под детьми, находящимися в трудной жизненной  ситуации, законодатель понимает детей, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети с ограниченными  возможностями здоровья, то есть имеющие  недостатки в физическом и (или) психическом  развитии; дети - жертвы вооруженных  и межнациональных конфликтов, экологических  и техногенных катастроф, стихийных  бедствий; дети из семей беженцев и  вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся  в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи (ст. 1)²⁵.

Норма абз. 2 ч. 1 ст. 15 данного Федерального Закона определяет, что защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, осуществляется федеральными органами государственной власти.

Данное положение не вступает в  противоречие, а лишь подтверждает содержание ст. 38 Гражданского Кодекса  РФ, а именно ч. 1, в которой указывается, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также в ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» указаны полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся:

• реализация государственной политики в интересах детей;
• решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов, организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время) (ч. 2 ст. 5)²⁶.

Для содействия физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления создают благоприятные условия для осуществления деятельности физкультурно-спортивных организаций, организаций культуры, организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей (включая места для их доступа к сети "Интернет") (ч. 1 ст. 14.1)²⁷.

Данная  норма представляется целесообразной, т.к. без дополнительной помощи со стороны  государства, его органов и организаций  невозможно создать необходимые  условия для самореализации детей, повышению их уровня культуры, образования, психического и физического здоровья и т.д.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»²⁸, регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 2).