Валютный контроль в РФ

Процесс государственного валютного  контроля можно рассматривать с  двух сторон:

Как механизм действия государственного валютного контроля;

Как механизм воздействия государственного валютного контроля на национальную экономику.

Что касается первого направления  рассмотрения государственного валютного  контроля, то в общем виде этот процесс  выглядит следующим образом.

Государство выдает ограниченное количество экспортно-импортных лицензий, разрешающих  ввоз и вывоз товаров, оплата за которые  будет производиться в иностранной  валюте (ведение валютных операций без наличия лицензий строго запрещено). Если объем иностранной валюты в  стране приближается к критической  точке минимума и цена на нее вырастает  при падении курса национальной валюты, то правительство вправе ограничить распределение импортных лицензий и тем самым уменьшить отток  иностранной валюты из страны. И  наоборот, если иностранная валюта начинает замещать национальную на внутреннем рынке в качестве средства обращения, государство ограничивает распределение экспортных лицензий и, обычно, обязует резидентов сдавать иностранную валюту государству, но по искусственно заниженному курсу, что объясняется политикой поддержания престижа национальной валюты. Однако если объем ввоза иностранных валюты и долговых обязательств меньше, чем спрос на них на внутреннем рынке, то валютный контроль не только уменьшает объем капиталопотоков, но и приводит к искусственному завышению курса национальной валюты. Такая ситуация является достаточно опасной, так как завышенный курс национальной валюты действует только внутри государства и, чаще всего, не поддерживается на внешних валютных рынках. Это ведет к псевдостабилизации, носящей исключительно внутренний характер, что ограничивает возможности национальной экономики в сфере международной экономической интеграции.

Однако конкретные механизмы действия системы государственного контроля являются исключительно индивидуальными  для каждой страны в отдельности, исключением могут быть валютные союзы и наднациональные объединения, в которых валютный контроль в  отношении валют третьих стран  строится на основании внутриорганизационных  межгосударственных договоров.

Понятие формы валютного  контроля как «способа объединения соответствующих органов и учреждений для целей валютного контроля» в юридический оборот ввел И. В. Хаменушко¹⁹. Он разработал следующие критерии выделения таких форм:

• наличие учреждений (органов), в сферу компетенции которых входят общие для них направления валютного контроля;
• выполнение указанными учреждениями (органами) своих задач по валютному контролю во взаимодействии друг с другом, осуществляемом на постоянной основе;
• распределение функций между взаимодействующими органами в рамках единых направлений валютного контроля;
• использование специфических методов валютного контроля.

Таким образом, под формой валютного контроля следует понимать специфический способ взаимодействия Правительства РФ, органов и агентов валютного контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий в отношении резидентов и нерезидентов на предмет соблюдения ими валютного законодательства РФ, а также актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля при осуществлении валютных операций.

Метод валютного контроля — это специфический прием и способ его осуществления. Методы валютного контроля можно подразделить на основные, специализированные и дополнительные.

Основные методы валютного  контроля — наблюдение (постоянное ознакомление с деятельностью подконтрольного объекта без использования сложных приемов получения и оценки информации) и проверка (углубленное изучение деятельности подконтрольного объекта).

Специализированные методы валютного контроля — обследование (касается конкретного вопроса и затрагивает широкий круг подконтрольных объектов) и ревизия (всестороннее изучение финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта путем сопоставления документальных и фактических данных).

Дополнительные методы валютного  контроля — запрос информации (получение информации у подконтрольного объекта по определенному перечню вопросов) и анализ (обработка документальной информации с использованием специальных аналитических приемов).

Используя перечисленные  критерии, с учетом ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ можно выделить три основные организационно-правовые формы валютного контроля:

• правительственная форма валютного контроля — осуществляется Правительством РФ по двум направлениям:

а)  координация деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России;

б)  обеспечение взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Банком России.

Основной метод правительственного валютного контроля — наблюдение, результатом которого может стать  издание подзаконного нормативного правового акта;

• общая форма валютного контроля — осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ — Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Отличие общего валютного  контроля от специального состоит в том, что он распространяется на всех участников валютных отношений и в этом смысле носит общий, универсальный характер; при этом для указанной Федеральной службы валютный контроль выступает основным видом деятельности. Как организационно-правовая форма общий валютный контроль представляет собой способ взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на осуществление контроля за законностью валютных операций всех видов²⁰. Основной метод общего валютного контроля — проведение проверок;

• специальная форма валютного контроля — осуществляется органами и агентами валютного контроля, для которых соответствующее направление контрольной деятельности не является основным.

Специальным он является потому, что контроль осуществляется в более  узких, специализированных сферах общественных отношений (банковская, таможенная, налоговая система, рынок ценных бумаг). Соответственно, в рамках данной формы можно выделить:

а) банковский валютный контроль — осуществляется Банком России и уполномоченными банками, подотчетными Банку России. Особенность правового положения уполномоченных банков в данных отношениях состоит в том, что они имеют двойственный правовой статус: одновременно являются и субъектами, и объектами валютного контроля. Субъектом валютного контроля, т. е. лицом, его осуществляющим, уполномоченный банк выступает по валютным операциям своих клиентов. По собственным валютным операциям уполномоченный банк является объектом валютного контроля со стороны Банка России. В последнем случае Банк России проверяет выполнение уполномоченным банком:

- требований валютного законодательства РФ, актов органов валютного регулирования и актов Банка России как органа валютного контроля;

- обязанностей уполномоченного банка как агента валютного контроля;

- требований валютного законодательства РФ, актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля клиентами уполномоченного банка при проведении валютных операций через данный банк.

Таким образом, как организационно-правовая форма валютного контроля банковский валютный контроль опосредует контроль государства за совершением банковских валютных операций резидентов и нерезидентов на территории РФ или операций резидентов за ее пределами с использованием организационной структуры банковской системы России²¹.

 Основной метод валютного контроля, используемый Банком России, —- проведение проверок²², уполномоченными банками — наблюдение;

б)  таможенный валютный контроль — осуществляется таможенными органами за порядком проведения валютных операций, которые связаны с перемещением валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг через таможенную  границу РФ  (ввоз,  вывоз)  и  совершением трансграничных платежей.  Основной метод таможенного валютного контроля — наблюдение. Также используются специальные формы таможенного контроля (ст. 366 ТК РФ): проверка документов и сведений, таможенный осмотр и досмотр, личный досмотр;

в)  налоговый валютный контроль — осуществляется налоговыми органами в переделах их компетенции (ст. 30—33 НК РФ, Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»²³ с последующими изменениями (далее —- Закон о налоговых органах)). Основной метод налогового валютного контроля — проведение проверок;

г)  валютный контроль на рынке ценных бумаг — осуществляется не являющимися уполномоченными банками профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в том числе держателями реестра (регистраторами), подотчетными федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг — Федеральной службе по финансовым рынкам. Предметом валютного контроля на рынке ценных бумаг является соблюдение требований валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования при совершении резидентами валютных операций с внешними ценными бумагами и нерезидентами — валютных операций с внутренними и внешними ценными бумагами. Основной метод валютного контроля на рынке ценных бумаг — наблюдение.

По способу организации  контрольных мероприятий валютный контроль можно классифицировать на дистанционный (документальный) и контактный. Дистанционный контроль используется в повседневной деятельности органов и агентов валютного контроля для проверки представляемой резидентами и нерезидентами документации и отчетности по проводимым валютным операциям. Он является основным способом организации мероприятий валютного контроля. Контактный контроль имеет место при проведении выездных проверок непосредственно на подконтрольном объекте.

По времени осуществления валютный контроль можно подразделить на предварительный (осуществляется до совершения валютной операции, например, при предварительной регистрации счета (вклада), открываемого в банке за пределами территории РФ (ст. 18 Федерального закона № 173-ФЗ)), текущий (осуществляется в процессе проведения валютной операции, например: уполномоченным банком при совершении платежа, в иностранной валюте; таможенными органами в процессе ввоза (вывоза) резидентами (нерезидентами) через таможенную границу РФ валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг) и последующий (осуществляется после проведения валютной операции, например, при представлении подтверждающих документов в уполномоченный банк и закрытии паспорта сделки).

1.3 Органы и агенты валютного контроля

Часть 1 ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ закрепляет трехуровневую систему  валютного контроля. Ее образуют Правительство РФ, органы валютного контроля и агенты валютного контроля. При этом ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ в сравнении с п. 2 ст. 11 Закона РФ № 3615-1 сформулирована таким образом, что исключает указание в каком-либо ином федеральном законе органа исполнительной власти в качестве органа валютного контроля. Полномочие определять орган (органы) валютного контроля имеет только Правительство РФ.

Особенность правового положения  Правительства РФ в системе органов и агентов валютного контроля заключается также в том, что оно осуществляет валютный контроль, не являясь при этом ни органом, ни агентом валютного контроля. Указанная особенность предопределена тем, что Правительство РФ — орган общей компетенции, а иные федеральные органы исполнительной власти являются органами специальной компетенции. В сфере валютного контроля Правительство РФ выполняет две функции: обеспечивает координацию федеральных органов исполнительной власти — органов валютного контроля и взаимодействие указанных органов, а также не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг и таможенных органов как агентов валютного контроля с Банком России (ч. 6 ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ).

Органами валютного контроля являются Банк России и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ.

Банк России как орган валютного контроля осуществляет контроль за проведением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами, а также осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними, а также с таможенными органами уполномоченных банков как агентов валютного контроля (ч. 4, абз. 3 ч. 6 ст. 22 Федерального закона № 173-ФЗ).

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и  структуре федеральных органов  исполнительной власти»²⁴ с последующими изменениями функции по контролю и надзору в соответствующей сфере деятельности могут осуществлять федеральные службы. Следовательно, по общему правилу федеральные министерства и федеральные агентства не могут быть ни органами, ни агентами валютного контроля (исключения могут быть установлены указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (подп. «в» п. 3 и подп. «г» п. 5).

В настоящее время органом  валютного контроля, уполномоченным Правительством РФ, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая находится в ведении Министерства финансов РФ. Согласно постановлению Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»²⁵ эта служба является