Запреты, связанные с государственной гражданской службой РФ

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением гражданским служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность гражданского служащего.

Исходя из функционального  назначения правовые запреты могут осуществлять предупреждение и пресечение правонарушений в системе государственной службы, а также выполнять информативную роль. Обобщив ряд точек зрения относительно правовых запретов в механизме правового регулирования, необходимо отметить, что в различных отраслях права запреты выполняют различные функции.

Как отмечает А.Г. Братко, административно-правовые запреты направлены на охрану общественных отношений, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Большой удельный вес среди них имеют запреты, направленные на охрану общественного порядка⁸. С этим следует согласиться. Однако необходимо сказать, что административные запреты достаточно распространены и в системе государственной службы. Данные запреты касаются как внешней деятельности государственных служащих, так и внутриорганизационных отношений. В этой связи данные запреты заслуживают тщательного изучения. По данной проблеме в настоящее время нет однозначных решений.

1.2.Исторические  аспекты возникновения и развития  запретов на государственной  гражданской службе в РФ. Условия правомерности.

Социальная ценность административных запретов и ограничений в механизме  правового регулирования, особенно в публично-правовой сфере, несомненно, высока, в связи с тем, что в  правильном соблюдении отношений, складывающихся в данной сфере, заинтересованы общество и государство. Как отмечает Козбаненко В.А., исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти⁹.

В советский период нашей  истории вопросы, касающиеся ограничений  и запретов, связанных с государственной  службой, в теории права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюционной  правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного  времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа. Вопросы, связанные с запретами и ограничениями на государственной службе, остро возникли в начале 90-х гг. XX в., и современному законодательству о государственной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе государственной службы.

В 90-е гг. XX в. начался новый  этап в развитии российской государственности, который не мог не затронуть развитие института государственной службы, а также запретов и ограничений, установленных для государственных  служащих. В этот период постепенно формируется нормативно-правовая база российской государственной службы, в частности принимается Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"¹⁰.

Согласно данному Указу  служащим государственного аппарата запрещалось: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное  законом содействие физическим и  юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении  предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

В соответствии с Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. "Об утверждении Положения о федеральной  государственной службе"¹¹  государственному служащему запрещалось: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности в соответствии с актами законодательства РФ; быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо ему непосредственно подчиненном, либо непосредственно подконтрольном; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан; принимать без разрешения Президента РФ звания, ордена или другие знаки отличия иностранного государства; выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между государственными органами РФ и иностранных государств; принимать участие в забастовках, а также в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов; использовать должностные полномочия государственного служащего для пропаганды отношения к религии и выступать в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний.

Знаковым законодательным  актом, регламентирующим государственно-служебные  отношения, стало принятие в 1995 г. Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации"¹². Общие предписания данного законодательного акта касались как гражданской, так и правоохранительной службы. Данный вывод следовал из содержания ст. 4 названного законодательного акта, согласно которой особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании Закона "Об основах государственной службы РФ".

Данный законодательный  акт содержал в себе развернутый  перечень ограничений, связанных с  государственной службой. Условно  данные ограничения дифференцированы на ряд групп. В теории административного права запреты и ограничения, установленные для государственных служащих, также подразделялись на ряд групп.

Необходимо сказать, что  в научной литературе имелась точка зрения, согласно которой понятия правового запрета и правового ограничения отождествлялось в данный период. Связано это с тем, что в Законе РФ «Об основах государственной службы» (1995 г.) запреты, обусловленные режимом государственной службы, были названы ограничениями. В частности, Е.В. Охотский, исследуя правовой статус государственного служащего, отмечает ограничения по должности - это совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет¹³. 

Особую позицию по данному  вопросу занимает А.Г. Братко, который говорит о том, что запреты и ограничения - два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения.

Установление ограничений  и запретов на государственной службе соответствует международным правовым актам. Так, в соответствии с п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев. Ст. 15 Модельного кодекса поведения для государственных служащих, прилагаемого к Рекомендации №R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., предусматривается, что государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника. В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., допускаются ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что специфика государственной  службы Российской Федерации как  профессиональной деятельности по обеспечению  исполнения полномочий государственных  органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в  трудовых отношениях. Регламентируя  правовое положение государственных  служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать  в этой сфере и особые правила. Установление таких правил (специальных  требований) обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения  поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы. При этом Конституционный Суд РФ признает установление ограничений прав государственных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности, что и нашло отражение в ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"¹⁴.

Итак, с формированием законодательства о государственной службе встала проблема ограничений прав и свобод - в первую очередь, установленных в Конституции РФ, - лиц, поступающих на государственную службу или состоящих на ней. В литературе отмечается, что правовой режим для государственного служащего выступает сугубо ограничительным, что связано с установлением правового режима ограничений для государственных структур в целом .

Положение о федеральной  государственной службе, утвержденное указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., впервые установило перечень таких  ограничений. Государственный служащий был не вправе: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и пр. (пп. 10 и 11). Ограничения, установленные упомянутым Положением, с определенными изменениями нашли свое отражение в ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". 

1.3. Классификация запретов в системе государственной службы.

Анализ различных точек  зрения на вопрос о классификации  запретов, обусловленных режимом  государственной службы, позволяет  сделать определенные выводы. В частности, основная сложность классификации  запретов, обусловленных режимом  государственной службы, состоит  в том, что аспектов, влияющих на их содержание и характеристику, очень  много. В силу этого классификацию  можно проводить, выделяя различные  группы запретов, обусловленных режимом  государственной службы. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать  в отрыве друг от друга. Если данный принцип не соблюдается, то классификация  страдает определенной односторонностью. Помимо этого, при классификации  запретов, обусловленных режимом  государственной службы, крайне важно, чтобы каждая классификация имела  бы реальное основание и научно-практическое значение¹⁵.

По мнению О.Э. Лейста, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения"¹⁶.

В практической плоскости  классификация обеспечивает научный  подход в выборе форм и методов  административно-правового регулирования  государственно-служебных отношений, а также играет важную роль в построении правового и научного материала. А.Г. Братко относительно института правовых запретов говорит о том, что правовые запреты - многогранные явления, характеризующиеся большим количеством различных свойств, среди которых можно выделить как основные, так и второстепенные¹⁷.

Так, А.Г. Братко классифицирует запреты по социологическим и юридическим основаниям. По функциональному значению правовые запреты подразделяются на предупредительные и пресекательные. Кроме того, запреты дифференцируются на информативные и элементарные¹⁸.

В свою очередь, С.С. Алексеев правовые запреты дифференцирует по форме правового регулирования, а также запреты, которые прямо  выражены в тексте нормативного правового  акта¹⁹. О.С. Иоффе выделяет всеобщие и специальные запреты²⁰.

М.М. Султыгов, обобщив теоретические наработки по проблеме правовых запретов, выделяет общие и специальные запреты, абсолютные и относительные правовые запреты, предупредительные и пресекательные правовые запреты²¹.

 А.В. Марьян, исследовав административно-правовой статус государственных гражданских служащих, отмечает, что запреты и ограничения, предусмотренные для государственных гражданских служащих РФ, являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение законных интересов личности, общества и государства. Они могут быть подразделены на три группы, в зависимости от сферы, в которой применяются:

- запреты, относящиеся  к сфере политической деятельности;

- запреты, которые имеют  целью оптимальное распределение  рабочего времени государственного  служащего и предотвращение различного  рода злоупотреблений;

- запреты, касающиеся  действий, которые могут быть  использованы государственным гражданским  служащим в личных целях, как  имущественных, так и неимущественных.  В частности, государственный  гражданский служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно ему подконтролен. А также принимать без разрешения Президента РФ почетные награды иностранных государств, международных и иностранных организаций²².