Запреты, связанные с государственной гражданской службой РФ

Закон устанавливает запрет на занятие гражданскими служащими  практически любыми видами деятельности, в том числе научной, преподавательской и иной творческой, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (п.17 ч.1 ст. 17 Закона)³⁹.

Речь идет о запрете  консультирования, чтения лекций, выступлений  на семинарах, конференциях, проведения научных исследований, написания  аналитических докладов и других форм участия гражданских служащих в оплачиваемых из иностранных финансовых источников работах. Запрет распространяется и на работу, которая оплачивается, в частности в виде грантов (безвозмездной  помощи), предоставленных международными и иностранными организациями, иностранными гражданами и лицами без гражданства  для поддержки и развития общественных инициатив, науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации.

Часть 2 статьи 17 Закона в значительной степени повторяет положения п. 4 ч. 1 этой же статьи. Однако она более четко определяет правовой режим запрета на владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), которые могут принести доход.

Здесь нет абсолютного  запрета на такое владение, а говорится  лишь о ситуации, в которой может  возникнуть конфликт интересов. Именно в этом случае гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему  указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах  организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским  законодательством.

Весьма жестким по отношению  к гражданскому служащему выглядит запрет, предусмотренный п. 1 ч. 3 ст. 17 Закона. Он предполагает, что в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, гражданин после увольнения с гражданской службы (независимо от причины - достижение предельного возраста, увольнение по собственной инициативе, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта и т.д.) не вправе в течение двух лет замещать должности (т.е. работать по трудовому договору), а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности⁴⁰.

Положения п. 2 ч. 3 ст.17 Закона выглядят гораздо более эффективным  способом защиты государственных интересов. Здесь четко говорится об обязанности бывшего гражданского служащего не разглашать и не использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Данное положение практически повторяет запрет, установленный в п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона, но имеет другого адресата - гражданина, ранее находившегося на гражданской службе.

Данные запреты могут  быть конкретизированы применительно  к различным органам государственной  власти и к различным должностям гражданской службы. Эти положения находят свое отражение в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гражданской службы и подлежат включению в⁴¹:

1) положение о служебном  распорядке государственного органа (ст. 23, 56 Закона);

2) должностной регламент  (ст. 47 Закона);

3) служебный контракт  гражданского служащего (ст. 24 Закона).

Несоблюдение запретов, предусматривает  возможность привлечения к ответственности, которая определяется как Законом, так и другими федеральными законами (ч. 4 ст. 17 Закона).

Процедура установления факта  нарушения определенных для гражданского служащего запретов (если это нарушение  может повлечь за собой дисциплинарную ответственность) требует проведения служебной проверки по решению представителя  нанимателя или по письменному заявлению  гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 59 Закона. Меры дисциплинарной ответственности применяются независимо от привлечения к материальной, административной (или даже уголовной) ответственности.

Соблюдение ограничений  и запретов, выполнение гражданским  служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях  прохождения гражданской службы - проведение конкурса (ст. 22 Закона); проведение аттестации (ст. 48 Закона); проведение квалификационного  экзамена (ст. 49 Закона); назначение на должность гражданской службы (ст. 60 Закона).; применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.

2.2.Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Нарушение запретов, установленных ст. 17 Закона N 79-ФЗ, квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей и влечет применение мер ответственности, предусмотренных Законом N 79-ФЗ (ст. 57, 68), другими федеральными законами.

Борьба с коррупцией государственных  служащих названа сегодня на самом  высоком уровне приоритетной задачей  государства. В связи с этим в  законодательство внесены изменения, направленные на усиление ответственности данной категории служащих. Одним из последних примеров такого рода стал Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции"⁴².

Новый закон - новые вопросы. К сожалению, Закон N 329-ФЗ, как и многие другие политически ангажированные и, как следствие, разработанные в спешке законы, не только содержит внутренние противоречия и неясные моменты, но и крайне слабо интегрирован в принятое до него законодательство, в частности в Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Так, в рамках изменений, внесенных в Закон N 79-ФЗ, был сформирован  новый процессуальный институт привлечения  к ответственности служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет. При этом в законодательство была введена новая для государственной и муниципальной службы категория "утрата доверия".

Анализ ст. ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Закона N 79-ФЗ показывает, что законодатель посчитал необходимым разделить  все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на тяжкие, влекущие увольнение с гражданской службы в связи  с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены  взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений. К тяжким коррупционным правонарушениям, в частности, отнесены непринятие как гражданским служащим, так и представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; невыполнение должным образом обязанности представления сведений о доходах; осуществление предпринимательской деятельности и другие.

Не рассматривая в рамках настоящей статьи ответственность  за тяжкие коррупционные правонарушения (хотя она также вызывает ряд вопросов), отметим, что в результате внесенных  изменений сложилась крайне запутанная ситуация относительно привлечения  к ответственности гражданских  служащих, допустивших иные (не влекущие утраты доверия) нарушения запретов, несоблюдение ограничений и невыполнение требований и обязанностей⁴³.

В соответствии со ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ во взаимосвязи со ст. 59.2 того же Закона совершение не влекущих утраты доверия коррупционных правонарушений гражданским служащим требует наложения  на него следующих взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном  должностном соответствии.

Несмотря на то, что указанные  взыскания полностью совпадают  с дисциплинарными взысканиями, приведенными в ст. 57 Закона N 79-ФЗ, применяются они не в общем порядке привлечения к дисциплинарной ответственности, а в особом, предусмотренном ст. 59.3.

Таким образом, законодателем  сформированы две альтернативные процедуры  привлечения гражданских служащих к ответственности: за совершение коррупционных  правонарушений и за совершение "обычных" дисциплинарных проступков. При этом сама ответственность в обоих  случаях остается по своей сути дисциплинарной. Однако как разграничить эти процедуры  на практике? С коррупционными правонарушениями, влекущими утрату доверия и увольнение гражданского служащего, все достаточно просто: они исчерпывающим образом  указаны в ст. 59.2 А вот как быть с иными случаями нарушения гражданскими служащими установленных ограничений, запретов, требований и обязанностей? 
Статья 59.1 Закона N 79-ФЗ устанавливает следующее: "За несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания...". 
Однако если с Законом о противодействии коррупции все более-менее ясно, то, скажем, напротив запретов и ограничений, предусмотренных Законом N 79-ФЗ, пометок "установлен(-о) в целях противодействия коррупции" не имеется. Соответственно сотрудникам кадровых служб государственных органов предложено догадаться, для чего установлены в Законе определенные запреты, ограничения, требования и обязанности: в целях противодействия коррупции или с какой-то иной. В первом случае они должны применять к нарушителю взыскание с соблюдением процедур, предусмотренных ст. ст. 58 и 59 Закона N 79-ФЗ (поскольку неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенной на него служебной обязанности, в том числе по соблюдению запретов, ограничений и требований к служебному поведению, в новой редакции ч. 1 ст. 57 является дисциплинарным проступком), а во втором - ст. 59.3 данного Закона. Неправильная догадка может повлечь судебное оспаривание гражданским служащим акта о наложении на него взыскания в связи с несоблюдением процедуры.

Между тем определить направленность конкретного ограничения, запрета, обязанности или требования не всегда просто. Очевидно, что антикоррупционную направленность имеют запреты получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц либо быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Также, на наш взгляд, например, ясно, что ограничение на замещение должностей гражданской службы для лиц, признанных недееспособными, введено не в целях противодействия коррупции. 
Но как быть, например, с ограничением совместной службы лиц, связанных отношениями близкого родства или свойства (п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ)? Данное ограничение, безусловно, может толковаться как введенное в целях противодействия коррупции. С другой стороны, оно вполне может преследовать другие цели, например обеспечение высокого уровня служебной дисциплины. Спорным (точнее, имеющим несколько ответов) является и вопрос о целях введения в законодательство о гражданской службе запретов разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера (или служебной информации), ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности госорганов, их руководителей, включая решения вышестоящего госоргана либо госоргана, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы (если это не входит в его должностные обязанности). Аналогичное можно сказать и о запрете использования должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций, публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в должностные обязанности, и другое.

При этом ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ в определенной степени вступает в противоречие с другими статьями данного Закона. 
Пример: гражданский служащий нарушил очевидно антикоррупционный запрет, не влекущий утрату к нему доверия (выступил представителем по делам третьих лиц в госоргане, где замещает должность гражданской службы). Какое должно последовать за это наказание? В соответствии со ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ ответ очевиден: взыскание в виде замечания, выговора или предупреждения о неполном должностном соответствии. Однако при этом п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ по-прежнему (в него не были внесены изменения) предусматривает возможность увольнения с гражданской службы за совершение подобного деяния. Так вправе ли представитель нанимателя в рассматриваемой ситуации сам избрать вариант наказания гражданского служащего (по ст. 59.1 или по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ) либо он обязан использовать один из них?

В принципе можно посчитать, что в рассматриваемой ситуации имеет место конкуренция общей  и специальной норм, и отдать приоритет  ст. 59.1 (она не только является специальной, но и введена в Закон позже). В таком случае получается, что  за нарушение установленных с  целью противодействия коррупции  запретов гражданские служащие наказываются путем наложения предусмотренных  в ст. 59.1 взысканий, а за нарушение  не связанных с противодействием коррупции запретов могут быть уволены  по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ. Формально-юридически такое толкование возможно, хотя и не бесспорно.

Не лучше обстоит ситуация с привлечением гражданских служащих к ответственности за несоблюдение ограничений, установленных для  них с целью противодействия коррупции и не влекущих утрату доверия. По указанию ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий, допустивший несоблюдение такого ограничения, должен быть привлечен к ответственности путем применения к нему предусмотренных данной статьей санкций. Однако в соответствии с императивным требованием ст. 16 Закона N 79-ФЗ, устанавливающей эти ограничения, при несоблюдении любого из них он не может находиться на гражданской службе. То есть в данной ситуации представитель нанимателя обязан его уволить по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ. В данном случае возможны лишь два решения. Первое: как в случае с запретами, допустить, что ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ содержит специальные нормы по отношению к ст. 16 данного Закона (хотя в этом случае такое толкование выглядит еще более сомнительно) и руководствоваться подходом, аналогичным описанному выше. Второе: посчитать, что ст. ст. 16 и 59.1 Закона N 79-ФЗ являются не противоречащими друг другу, а взаимодополняющими. Тогда гражданский служащий, допустивший несоблюдение ограничения, установленного в целях противодействия коррупции, и не влекущего утрату доверия, должен быть привлечен к ответственности по ст. 59.1, а после этого уволен по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ.

Надо признать, что оба  толкования выглядят довольно сомнительно  и могут быть подвергнуты справедливой критике. Однако, к сожалению, они  отражают реально имеющуюся нормативную  базу: внеся достаточно серьезные  по сути изменения в законодательство о государственной гражданской  службе, авторы не озаботились их состыковкой  с уже имеющимися положениями  Закона. В результате сотрудникам  кадровых служб государственных  органов в процессе решения вопроса  об ответственности допустивших  нарушение установленных запретов, несоблюдение ограничений, невыполнение требований и обязанностей гражданских  служащих так или иначе придется применять мало согласованные, а нередко и противоречащие друг другу его нормы.