Запреты, связанные с государственной гражданской службой РФ

На наш взгляд, запреты, а также непосредственно связанные  с ними ограничения могут быть дифференцированы по следующим критериям. Первая группа ограничений, связанных  с государственной службой, касается вопросов поступления на государственную  службу.

Так, согласно Закону "О  государственной гражданской службе" при поступлении на государственную  службу, а также при ее прохождении  не допускается установление каких  бы то ни было прямых или косвенных  ограничений или преимуществ  в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места  жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом.

Гражданин не может быть принят на государственную службу и  находиться на государственной службе в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения  его права занимать государственные  должности государственной службы в течение определенного срока  решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением  медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных  обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями и др.

Вторая группа ограничений  касается обеспечения правопорядка в системе государственной службы. Государственному служащему запрещено  заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и  иной творческой деятельности; быть депутатом  законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов  местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью  лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено  федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным  законом и законами субъектов  РФ, ему не поручено участвовать  в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам  третьих лиц в государственном  органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Е.В. Охотский названные ограничения дифференцировал по следующим критериям: ограничения, касающиеся политической сферы; ограничения, касающиеся служебного времени; ограничения, касающиеся использования служебного положения; ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти²³.

 Гражданину после увольнения с гражданской службы запрещается: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (ст. 17).

Некоторые ученые выделяют запреты, установленные на федеральном  уровне и запреты, установленные  на региональном уровне. Так, согласно Закону г. Москвы от 26 января 2005 г. "О государственной гражданской службе города Москвы"²⁴ государственному гражданскому служащему г. Москвы запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью города Москвы и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти города Москвы и государственными органами, органами местного самоуправления других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; публично высказывать суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных споров; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (ст. 13).

Как видно из содержания запретов, содержащихся в Законе г. Москвы от 26 января 2005 г. "О государственной гражданской службе города Москвы"²⁵, они полностью дублируют предписания, содержащиеся в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ"²⁶.

В этой связи было бы вполне целесообразно запреты, обусловленные  режимом гражданской службы, закрепить  только в федеральном законе. Как  отмечает М.В. Костенников, "сравнительный анализ федерального законодательства о государственной службе и законодательства о государственной службе субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что между ними нет существенных различий. Их и не должно быть. В связи с этим административно-правовые нормы о государственной службе целесообразно кодифицировать только на федеральном уровне"²⁷.

Глава 2. Правовые вопросы запретов на государственной  гражданской службе.

2.1.Содержание запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.

Запреты, установленные Федеральным  законом для государственных  гражданских служащих связаны с прохождением государственной гражданской службы, их действие ограничено временем прохождения службы, а в особых случаях гражданин обязан соблюдать запреты и после увольнения с гражданской службы²⁸.

Гражданский служащий не вправе участвовать на платной основе в  деятельности органа управления коммерческой организацией (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона). Перечень видов коммерческих организаций (организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) является исчерпывающим. Их виды предусмотрены ст. 50 ГК. К ним относятся: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества) и общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью), производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Гражданский служащий может  участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, являясь его членом, в рамках своих  служебных обязанностей. Более того, при представлении интересов  государства на него возлагаются  вполне определенные обязанности. Это предусмотрено, в частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1997 г. № 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды". Эта деятельность осуществляется в рамках служебной деятельности, при которой невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей может явиться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, а полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих коммерческих организаций могут быть прекращены.

В то же время гражданскому служащему не запрещено осуществлять аналогичную деятельность (в том  числе и на платной основе) в  органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться  в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником  учреждений, благотворительных и  иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Закон предусматривают жесткий  запрет на замещение гражданским служащим должности гражданской службы в случае:

- избрания или назначения  на государственную должность; 

- избрания на выборные  должности в органах местного  самоуправления;

- избрания на оплачиваемую  выборную должность в органе  профессионального союза, в том  числе в выборном органе первичной  профсоюзной организации, созданной  в государственном органе  (п. 2 ч. 1. ст. 17 Закона)²⁹.

Если такая ситуация возникает, то гражданский служащий должен приостановить  гражданскую службу на время исполнения обязанностей в указанных выше органах и организациях. Его служебный контракт приостанавливается с освобождением от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв (п. 3 ч. 1 ст. 39 Закона). 

Гражданскому служащему  запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона)³⁰.

Под предпринимательской  деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск, деятельность, направленная на систематическое получение  прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ  или оказания услуг лицами, зарегистрированными  в этом качестве в установленном  законом порядке (ст. 2 ГК). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.

Если гражданский служащий является собственником доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов, то он обязан на время прохождения  гражданской службы передать ее в  доверительное управление под гарантию государства.

С запретом заниматься предпринимательской  деятельностью связано требование представлять сведения об имущественном  положении. Ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчётным, гражданский служащий обязан представлять в налоговый орган сведения о доходах, полученных им за отчётный год и являющихся объектом налогообложения, и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, обязательствах имущественного характера (см. Указ Президента Российской Федерации от 15.05.1997 г. № 484).

Также  регламентации  подлежат и другие, предусмотренные  Законом запреты и ограничения, связанные с гражданской службой. В частности, запрет, в соответствии с которым гражданскому служащему запрещается приобретать, в случаях установленных Законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона).

К ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг (ст. 143 ГК).

Если же ценные бумаги имелись  у гражданина к моменту его  поступления на гражданскую службу, он обязан на время ее прохождения  передать их в доверительное управление под гарантию государства.

Гражданскому служащему  запрещается быть поверенным или  представителем по делам третьих  лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено Законом и другими федеральными законами (п. 5 ч. 1 ст. 17 Закона). Данный запрет распространяется и на аналогичную деятельность гражданского служащего в государственных органах или организациях, непосредственно подчиненных или подконтрольных государственному органу, в котором он замещает должность гражданской службы.

Закон устанавливает, что  гражданские служащие не вправе получать вознаграждения в связи с исполнением своих должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 Закона). Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.

В качестве подарка (вознаграждения) в Законе рассматриваются материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте Закона подарком следует считать:

- безвозмездную передачу  физическим или юридическим лицом  (далее - дарителем) гражданскому  служащему вещи в собственность  либо имущественного права (требования) дарителю или третьему лицу;

- безвозмездное обязательство  дарителя перед гражданским служащим  передать вещь в собственность  либо имущественное право (требование) дарителю или третьему лицу;

- безвозмездное освобождение  гражданского служащего от имущественной  обязанности перед дарителем  или третьим лицом;