Особенности назначения и прекращения опеки и попечительства

По Кодексу законов  об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. опека устанавливалась над лицами «душевно-больными», этот статус придавало лицу заключение врачебной комиссии, составленное в соответствии с «Инструкцией об освидетельствовании душевно-больных», являвшейся приложением к ст. 193 Кодекса. Статья 246 этого Кодекса разрешала применение правил об опеке и «по случаю расточительства или обнаружения таких свойств, которые делают опасным или невозможным оставление данного лица без общественного попечения». С ГК РСФСР 1922 г. связано перемещение правил о недееспособности в гражданское законодательство. В соответствии со ст. 8 этого Кодекса лицо могло быть объявлено недееспособным, если оно вследствие душевной болезни или слабоумия «не способно рассудительно вести свои дела». С 1926 г. семейное законодательство (ст. 68 Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР) не содержало более правил о порядке объявления лица недееспособным, а лишь устанавливало недееспособность как основание для назначения опеки. Как видно из изложенного, в каждом случае причины признания лица недееспособным определялись правовыми нормами по-разному. Так, в соответствии со ст. 15 ГК РСФСР 1964 г. недееспособным мог быть признан гражданин, который вследствие душевной болезни или слабоумия не может понимать значения своих действий или руководить ими. В то же время ст. 29 действующего ГК РФ в качестве причины такого поведения называет психическое расстройство вообще, а не душевную болезнь или слабоумие. Такой подход является более точным и отражает достижения современной психиатрической науки.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву.⁴ Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

В настоящее время  основополагающие нормы об опеке  и попечительстве содержатся в ГК РФ⁵ (ст. 31 – 40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ). С 1 января 2008 г. произошло реформирование системы органов опеки и попечительства. Если ранее функции указанных органов были возложены на органы местного самоуправления, то в настоящее время эти функции государственного значения выполняют органы субъектов Российской Федерации, что должно привести к повышению роли и значения органов опеки и попечительства в деле охраны и защиты прав подопечных.

1.2. Опека и попечительство в современный период

Каждый гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

В настоящее время  основополагающие нормы об опеке  и попечительстве содержатся в ГК РФ⁶ (ст. 31 – 40), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права (п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ⁷). Согласно п. 4 названной статьи гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36 – 38 ГК РФ. Таким образом, в курсе гражданского права предметом изучения являются гражданско-правовые аспекты опеки и попечительства.

Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 32 ГК РФ). Сущность опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, все права и обязанности осуществляет специально назначенное лицо – опекун. Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и полностью заменяют подопечных в имущественных отношениях. Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства, либо решения этого органа о назначении данного лица опекуном.

В литературе иногда высказывается  мнение, что опека устанавливается  над полностью недееспособными  гражданами.⁸ Эта формулировка является неточной, поскольку ГК РФ не считает детей в возрасте от 6 до 14 лет полностью недееспособными, а, напротив, определяет объем их частичной дееспособности.

Попечительство отличается от опеки содержанием обязанностей, которые закон возлагает на опекунов и попечителей. Оно устанавливается над гражданами, которые частично дееспособны, – над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (п. 1 ст. 33 ГК РФ).

Попечительство состоит  в том, что специально назначенное  лицо – попечитель помогает частично дееспособному либо ограниченно дееспособному лицу осуществлять принадлежащие им права и исполнять обязанности своими советами и дает либо не дает свое согласие на совершение такими лицами сделок и других юридических действий (кроме сделок, которые несовершеннолетний или ограниченно дееспособный вправе совершать самостоятельно). Попечитель, таким образом, не заменяет полностью лицо, над которым установлено попечительство, а лишь помогает ему принимать разумные решения, восполняя недостающий жизненный опыт несовершеннолетнего либо удерживая от неправильных действий гражданина, ограниченного в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Наряду с этим попечитель охраняет их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

1.2. Органы опеки  и попечительства

Опека и попечительство находятся в ведении органов  местного самоуправления. Наиболее важные вопросы решает непосредственно глава районной, городской, районной в городе администрации по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству, или по месту жительства опекуна (попечителя). Глава администрации принимает решение об установлении опеки (попечительства) на основании соответствующего решения суда и издает постановление о назначении конкретного гражданина опекуном (попечителем). Выполнение остальных функций в области опеки и попечительства возлагается на соответствующие отделы (управления), являющиеся структурными подразделениями органа местного самоуправления: в отношении несовершеннолетних – на отделы (управления) образования; в отношении лиц, признанных недееспособными вследствие психического расстройства, – на отделы (управления) здравоохранения либо отделы (управления) социальной защиты населения.⁹

К функциям органов  опеки и попечительства относятся  также надзор за правами несовершеннолетних (в том числе и имеющих родителей), урегулирование споров между родителями, отнесенных к компетенции органов  опеки (споры о воспитании детей, об установлении имени ребенка и некоторые другие), контроль за управлением имуществом подопечных и некоторые другие вопросы.

Органы опеки  и попечительства дают гражданам  заключения о возможности быть усыновителями, опекунами, приемными родителями, патронатными воспитателями. Органы опеки и попечительства, как правило, имеют территориальные подразделения в каждом муниципальном районе (либо во внутригородском муниципальном образовании).

Полномочия  органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут реализовываться другими государственными органами и организациями: образовательными и медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги.

Чаще всего  специалисты опеки работают с  посетителями по территориальному признаку - один специалист обслуживает один район или избранные улицы, другой другие¹⁰. Реже они разделены по направлениям работы: сделки с жильем, опека и попечительство над несовершеннолетними, опека над недееспособными, усыновление и т.д.

Методическое  руководство работой органов  опеки на государственном уровне осуществляет Министерство образования  и науки РФ.

Задачи органа опеки и попечительства

Первой задачей  является защита прав и законных интересов  граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством. Под защитой понимается восстановление положения, существовавшего до нарушения (путем совершения конкретных действий или бездействия) того или иного права. Правовая защита - усилия государства по обеспечению с помощью правовых механизмов (средств и способов) восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также использование самими лицами, права и свободы которых нарушены, предоставленных им законом средств и способов восстановления и защиты своих прав и свобод.

Второй задачей  закон ставит перед органами опеки  и попечительства надзор за деятельностью  опекунов и попечителей, а также  организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью  дееспособные граждане. Аналогичные требования содержатся в п. 3 ст. 34 Гражданского кодекса РФ.

Третьей  задачей  органов опеки и попечительства является контроль за сохранностью имущества  и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей¹¹.

Полномочия  органов опеки и попечительства:

в сфере выявления  и учета граждан, нуждающихся  в установлении над ними опеки  или попечительства. Опекунами или  попечителями могут назначаться  только совершеннолетние дееспособные граждане с их согласия с учетом нравственных и иных личных качеств, способностей к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношений, сложившихся между будущим опекуном или попечителем и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а при соответствующей возможности - с учетом желания самого лица;

полномочия органов опеки и попечительства по обращению в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;

органы опеки  и попечительства признаются единственными  уполномоченными государственными органами исполнительной власти по осуществлению  предусмотренной законом процедуры  установления над нуждающимся в  том лицом опеки или попечительства;

органы опеки  и попечительства осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане. Опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, в течение одного месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над гражданином (следует учитывать, что суд обязан в течение трех дней с момента вступления в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным сообщить об этом органу опеки и попечительства по месту жительства такого гражданина для установления над ним опеки или попечительства), а при наличии заслуживающих внимания обстоятельств - по месту жительства опекуна или попечителя. Необходимо отметить, что если в течение одного месяца лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, не назначен опекун или попечитель, то исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства. Назначение опекуна и попечителя может быть обжаловано в суд заинтересованными лицами¹²;

органы опеки  и попечительства обладают исключительными полномочиями (никто, кроме них и соответствующих судебных органов в случае оспаривания или обжалования тех или иных решений, не вправе принимать подобные решения) по освобождению и отстранению опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;

органы опеки  и попечительства выдают предусмотренные  законом разрешения на совершение сделок с имуществом подопечных, а также  контролируют выполнение опекунами  и попечителями данных решений, соблюдение при их исполнении прав и законных интересов опекаемых и подопечных лиц;

органы опеки  и попечительства согласно ст. 38 Гражданского кодекса РФ вправе заключать договоры доверительного управления имуществом опекаемых и подопечных лиц;

органы опеки  и попечительства представляют законные интересы несовершеннолетних (до 18 лет) и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами и организациями (органами государственной власти, в том числе судебными органами), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат федеральному и (или) региональному законодательству или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных. Однако сначала необходимо обнаружить и доказать сам факт нарушения опекуном или попечителем в процессе осуществления ими своих обязанностей каких бы то ни было нарушений законодательства;