ООН в системе обеспечения международной безопасности

Проблемы мира и безопасности рассматриваются Генеральной Ассамблеей на заседаниях Первого комитета (разоружение и международная безопасность) и Четвертого комитета (специальные политические вопросы и проблемы деколонизации). Иногда подобные вопросы рассматривались на чрезвычайных специальных сессиях.

В 1980 году с согласия Генеральной Ассамблеи в Сан-Хосе, Коста-Рика, был учреждён Университет мира – специализированное международное учреждение для изучения, исследования и пропаганды миротворческой деятельности.

Ассамблея провозгласила день открытия своих регулярных ежегодных сессий в сентябре Международным днём мира [20, c. 87].

Генеральный секретарь характеризуется в Уставе как «главное административное должностное лицо» Организации Объединенных Наций. Разумеется, функции Генерального секретаря выходят за рамки этого определения. В равной мере дипломат и активный политик, миротворец и защитник, Генеральный секретарь предстает перед мировым сообществом как подлинный символ Организации Объединенных Наций и ценностей, воплощенных в ее Уставе [20, c. 18].

Генеральный секретарь ООН имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 99) [30]. Генеральный секретарь играет весомую роль в миротворчестве как лично, так и с помощью представителей или миссий с особыми заданиями (для ведения переговоров, установлении фактов). Генеральный секретарь может прибегнуть к «добрым услугам» по посредничеству в рамках превентивной дипломатии, чтобы помочь примирению конфликтующих сторон. Беспристрастность Генерального секретаря – одно из главных преимуществ ООН. Во многих случаях Генеральный секретарь оказывал значительную помощь в предотвращении угрозы миру и в обеспечении выполнения мирных договоров (например, посредничество Генерального секретаря ООН в Афганистане завершилось подписанием в 1988 г. соглашений о выводе советских войск, в том же году действия Генерального секретаря привели к окончанию войны между Ираном в Ираком, в 2003 г. усилиями Генерального секретаря на состоявшейся в Иордании встрече было достигнуто решение, ведущее к урегулированию израильско-палестинского конфликта) [18, c. 485-486].

Стоит отметить, что превентивная дипломатия включает деятельность по предотвращению возникновения конфликтных ситуаций, их разрешению до перерастания в вооруженные конфликты и ограничению масштаба столкновений, если они уже начались. Организация Объединенных Наций пристально следит за изменением политической ситуации во всём мире для выявления угрозы международному миру и безопасности, обеспечивая таким образом Совету Безопасности проведение или поддержку превентивных акций. Посланники и специальные представители Генерального секретаря участвуют в превентивной дипломатии и посредничестве во всем мире, чтобы помогать примирению конфликтуюших сторон. Во многих случаях эта работа ведется в тесном сотрудничестве с региональными организациями.

Совет Безопасности – главный орган ООН, ответственный за поддержание международного мира и безопасности. Именно Совет Безопасности осуществляет и превентивную, и принудительную функции системы коллективной безопасности ООН.

Правовой статус Совета Безопасности определен в гл. V Устава. Совет Безопасности состоит из 15 членов. Китай, Франция, Россия, Великобритании и США являются его постоянными членами. Десять непостоянных членов избираются Генеральной Ассамблеей, ориентирующейся при этом на степень участия государств в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также на принцип справедливого географического распределения (представительства) [31].

Резолюция Генеральной Ассамблеи № 1991 (XVIII) от 17 декабря 1963 г. установила порядок, в соответствии с которым пять непостоянных членов избираются от государств Африки и Азии, один – от государств Восточной Европы, два – от государств Латинской Америки, два – от государств Западной Европы и других государств. Эта же резолюция предусмотрела увеличение числа непостоянных членов с шести до десяти. Непостоянные члены избираются на двухгодичный срок, каждый год производятся выборы пяти новых членов. Каждый член Совета Безопасности имеет одного представителя [5].

Состав Совета Безопасности отражает ту расстановку сил, которая сложились после Второй мировой войны и которая, конечно же, не соответствует современной геополитической ситуации. Среди постоянных членов нет представителей Африки и Латинской Америки, а также некоторых новых сверхдержав. На повестке дня стоит вопрос о реформе этого органа. Проекты такой реформы, однако, являются труднореализуемыми, поскольку порядок внесения изменений в Устав предполагает необходимость согласия постоянных членов [29, c. 419].

В докладе «При большей свободе», представленном в 2005 г., Генеральный Секретарь призвал государства рассмотреть два варианта реформы Совета Безопасности. Модель А предусматривает шесть новых постоянных мест, но никакого дополнительного права вето, и три новых непостоянных места на двухлетний срок, которые будут распределяться между основными региональными зонами. Модель В не предусматривает никаких новых постоянных мест, но предусматривает создание новой категории в виде восьми мест на четырехлетний возобновляемый срок и одного нового непостоянного места на двухлетний (и невозобновляемый) срок, которые будут распределяться между основными региональными зонами [29, c. 419]. Генеральный секретарь ООН в Записках пятьдесят девятой сессии пункт 55 повестки дня «Последующие меры по итогам Саммита тысячелетия» отметил: «Я уже давно выступаю за то, что необходим более представительный Совет Безопасности. К сожалению, на протяжении более чем 10 лет удалось добиться лишь небольшого прогресса в этом направлении, если вообще можно говорить о каком-то прогрессе. В докладе Группы предлагаются две модели расширения Совета» (пункт 13) [12]. На сегодняшний момент реформа Совета Безопасности произведена не была.

На Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ч. 1 ст. 24). Члены ООН должны подчиняться его решениям и выполнять их (ст. 25) [31]. Полномочия Совета Безопасности могут быть разбиты на две группы: полномочия внешнего характера и полномочия внутреннего характера.

При реализации полномочий внешнего характера Совет Безопасности вправе:

1. требовать от сторон спора, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, его разрешения при помощи мирных средств (ч. 2 ст. 33);
2. расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 34);
3. рекомендовать надлежащую процедуру или метод урегулирования в любой стадии спора, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности или ситуации подобного же характера (ч. 1 ст. 36);
4. делать рекомендации с целью мирного разрешения спора, если все стороны, участвующие в споре, об этом просят (ст. 33);
5. поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи региональных соглашений или региональных органов (ч. 3 ст. 52);
6. осуществлять функции по опеке в отношении стратегических районов (ст. 83);
7. по обращению стороны в деле делать рекомендации или решать о принятии мер для приведения в исполнение решения Международного Суда (ч. 2 ст. 94) [31].

Особую группу полномочий внешнего характера Совета Безопасности составляют полномочия по осуществлению действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии, предусмотренные гл. VII Устава. В частности, Совет Безопасности вправе:

1. определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии (ст. 39);
2. требовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными для предотвращения ухудшения ситуации; такие временные меры не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон (ст. 40);
3. решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и требовать от членов Организации применения этих мер; эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41);
4. предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности; такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации (ст. 42);
5. использовать региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством [31].

Данные полномочия могут быть квалифицированы как наднациональные. Статья 48 гласит: «1. Действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми Членами Организации или некоторыми из них, в зависимости от того, как это определит Совет Безопасности. 2. Такие решения выполняются Членами Организации непосредственно, а также путем их действий в соответствующих международных учреждениях, членами которых они являются» [31]. 

Совет Безопасности уполномочен расследовать любой спор или ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, чтобы определить, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 34) [31]. Согласно Уставу право непосредственного обращения в Совет по этому поводу имеют любые государства-члены Организации, Генеральная Ассамблея, Генеральный секретарь. Инициировать рассмотрение ситуации может и сам Совет Безопасности.

Ввиду специфики Совета Безопасности, его места и роли в деле поддержания мира, остановимся на основных этапах рассмотрения спора (ситуации) в этом органе подробнее.

В любой стадии спора, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию мира или безопасности, или ситуации подобного характера, Совет Безопасности может рекомендовать государствам надлежащую процедуру или методы урегулирования, перечисленные в ст. 33 Устава. Если стороны в споре не разрешат его при помощи указанных в этой статье средств и Совет Безопасности считает, что продолжение данного спора в действительности может угрожать поддержанию мира и безопасности, он вправе сам определить условия разрешения спора, например, рекомендовать сторонам обратиться к услугам международного арбитража. Поскольку первые действия Совета Безопасности направлены на примирение сторон, его решения на данном этапе носят рекомендательный характер. Следующий этап определяется как квалификация ситуации (ст. 39) [31]. Если на первом этапе с помощью указанных средств и мер спор разрешен не был либо уже существует угроза миру или безопасности или уже он нарушен. Совет Безопасности должен квалифицировать ситуацию, то есть определить, с чем он имеет дело: угрозой миру, нарушением мира или актом агрессии. В зависимости от этого Совет Безопасности решает, какие меры следует предпринять по ст. 41 и 42 Устава для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Но прежде чем окончательно решить, какие меры следует предпринимать в дальнейшем, Совет Безопасности на этом этапе вправе принять решения о любых временных мерах по ст. 40 Устава для предотвращения ухудшения ситуации. Такие временные меры не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон. Они выполняются самими заинтересованными сторонами, но по требованию Совета, которое носит характер решения. Примерами такого рода решений являются резолюции Совета Безопасности о прекращении огня, об отводе войск на ранее занимаемые позиции, о выводе войск с оккупированной территории, о создании зон безопасности и др. Каков характер этих решении, в Уставе прямо не сказано. Но в соответствии со ст. 40, Совет Безопасности должным образом учитывает невыполнение этих временных мер [31].

Если предыдущие меры, предпринятые Советом Безопасности, не привели к позитивным результатам, либо Совет решил, что он имеет дело с нарушением мира или актом агрессии, он вправе перейти к принудительным мерам (ни Генеральная Ассамблея, ни другие субъекты системы коллективной безопасности ООН не имеют такого права):

• не связанным с использованием вооруженных сил по ст. 41 (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений). Такие меры Советом Безопасности предпринимались неоднократно.
• связанным с использованием вооруженных сил по ст. 42, если Совет сочтет, что меры, предусмотренные в ст. 41 могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными. Однако в практике своей деятельности Совет безопасности ни разу не ссылался на ст. 42 Устава [31; 18, c. 486-487].

3 ноября 1950 г. Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию № 377 (V) «Единство в пользу мира», в которой попыталась закрепить за собой некоторую компетенцию в части принятия решений о применении силы. Резолюция, в частности, гласила: «...Если Совет Безопасности в результате разногласия постоянных членов оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос с целью сделать членам Организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер, включая – в случае нарушения мира или акта агрессии – применение, когда это необходимо, вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (пункт 1) [10]. Резолюция говорит о рекомендациях, которые выражают одобрение организацией возможных актов, осуществляемых государствами от своего имени, а не об обязывающих решениях, которые вправе принимать только Совет Безопасности. В то же время и рекомендации, и решения являются формой легитимации реакции государств на угрозу миру и безопасности, и те и другие рассчитаны на заранее сформировавшуюся готовность применить силу. Генеральная Ассамблея ни разу не рекомендовала государствам применить силу со ссылкой на Резолюцию № 377 (V). Данная резолюция не соответствует уставному разграничению компетенции между Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, сомнительно, что она имеет большие перспективы для применения.

Статья 43 Устава определяет порядок предоставления членами ООН в распоряжение Совета Безопасности необходимых вооруженных сил, помощи и соответствующих средств обслуживания, включая право прохода на основе особого соглашения или соглашений, заключаемых Советом с государствами-членами ООН, с последующей ратификацией. Такие соглашения заключаются по требованию Совета, которое носит характер решения. Руководство Вооруженными силами ООН согласно ст. 47 Устава осуществляет Военно-Штабной Комитет при Совете Безопасности, в который входят начальники штабов постоянных членов Совета или их представители. Однако и ст. 43 и ст. 47, по существу, так и не были введены в действие (вследствие разногласий между постоянными членами Совета Безопасности на протяжении всего периода его существования). Это привело к фактическому прекращению деятельности Военно-Штабного Комитета с 1947 г., к отсутствию у Совета Безопасности подчиненных ему вооруженных сил и, как следствие, к внеуставной практике ООН в области создания и применения вооруженных сил.