ООН в системе обеспечения международной безопасности

Примером такой практики является создание многонациональных сил под флагом ООН и проведение операций по поддержанию мира.

Так называемые многонациональные силы впервые были созданы в 1950 г. после агрессии КНДР в отношении Южной Кореи. Совет Безопасности в отсутствие советского представителя принял решение о прекращении военных действий в Корее, отвода северокорейских войск за 38 параллель и призвал государства - члены ООН оказать военную помощь Южной Корее, предоставив вооруженные контингенты в распоряжение

Вторично многонациональные войска были созданы в 1991 г. после вторжения Ирака в Кувейт в 1990 г. В Резолюции 678 от 29 ноября 1990 г. Совет Безопасности потребовал от Ирака выполнить все предыдущие резолюции и предоставил ему для этого последнюю возможность, установив «Паузу доброй воли» до 16 января 1991 г. В п. 2 этой же Резолюции Совет уполномочил государства-члены, сотрудничавшие с правительством Кувейта, если Ирак к установленной дате не выполнит все резолюции полностью, «использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить резолюцию 660 и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе» [24]. Хотя в Резолюции прямо не сказано о возможности военных действий, многонациональные вооруженные силы (Великобритании, Франции, но в основном США), начали именно с них, подвергнув Ирак ракетному обстрелу и бомбардировкам. При этом были нарушены законы и обычаи войны.

В первом случае расходы по проведению операций несла ООН, во втором – государства антииракской коалиции уже без использования флага ООН. Как и в первом случае, многонациональные силы в Кувейте не были связаны ни с Советом Безопасности, ни с Военно-Штабным Комитетом, хотя в резолюции 665 содержался призыв к государствам, сотрудничавшим с Кувейтом, координировать свои действия по организации морской блокады через ВШК.

Существуют мнения, что в приведенных выше примерах Совет Безопасности принимал решения в рамках ст. 42 Устава ООН 1. По мнению других ученых, в этих и иных случаях имело место отступление от положений Устава ООН, которое выразилось в фактической передаче Советом Безопасности полномочий (не обеспечивая при этом сохранения своего руководства) одной или нескольким державам в вопросе, за который Совет Безопасности несет главную ответственность.

Как бы то ни было последующие операции против Ирак осуществленные США, Великобританией в 1998 и 2003 гг. явно выходят за рамки международного права [18, c. 478-479].

Применение силы от имени ООН каким-либо государством, составляющим основу многонациональных сил, не урегулировано в Уставе ООН. Поэтому в ходе проведения работ по повышению эффективности деятельности ООН следует внести поправки в Устав ООН или разработать дополнительный протокол к Уставу ООН, с тем, чтобы официально закрепить общие принципы создания и осуществления руководства многонациональными силами. В каждом случае руководство такими силами должно осуществляться от имени ООН по решению Совета Безопасности Генеральным Секретарем ООН и командованием наибольшего контингента в составе многонациональных сил.

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. (А/ RES/60/1) главы государств и правительств подтвердили, что соответствующих положений Устава достаточно для противодействия всему спектру угроз международному миру и безопасности, отметили право Совета Безопасности санкционировать принудительные действия для поддержания и восстановления международного мира и безопасности и подчеркнули важность действий в соответствии с целями и принципами Устава [14].

Для обеспечения быстрых и эффективных действий члены ООН возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени.

Совет Безопасности представляет на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ежегодные доклады и по мере необходимости специальные доклады.

Стоит отметить, что Совет Безопасности сможет в соответствии со своими обязанностями по Уставу ООН поддерживать и укреплять международный мир и безопасность лишь в том случае, если решения Совета будут пользоваться полной поддержкой международного сообщества и если стороны, участвующие в конфликтах, будут выполнять эти решения в полном объеме.

Согласно ст. 29 Устава Совет Безопасности может учреждать такие вспомогательные органы, какие он найдет необходимыми дли выполнения своих функций [31].

Из числа постоянных органов важнейшим является Военно-Штабной комитет, статус которого определен в ст. 47 Устава. Он разматывает планы применения вооруженных сил, даст советы и оказывает помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, командованию ими, а также регулированию вооружений и возможному разоружению.

Этот комитет состоит из начальников штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей. Любой член Организации, не представленный постоянно в комитете, приглашается последним сотрудничать с ним, если эффективное осуществление обязанностей комитета требует участия такого государства-члена Организации в работе комитета.

Военно-Штабной комитет подчиняется Совету Безопасности, несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета.

Комитет проводит свои заседания обычно один раз в две недели. Однако это правило нарушается. Временные органы создаются Советом Безопасности для расследования конкретной ситуации и подготовки всеобъемлющего доклада. Они проводят свои заседания по мере необходимости. В качестве примера можно отметить Комиссию по расследованию агрессии, совершённой наёмниками против Республики Сейшельские острова (создана в 1981 году), Комитет по изучению проблемы малых государств в связи с вопросом о возможности их приёма в члены ООН (учреждена в 1969 году) [19, c. 349; 29, с. 349-350].

Военно-Штабной Комитет может, с разрешения Совета Безопасности и после консультации с надлежащими региональными органами, учреждать свои региональные подкомитеты.

Все главные органы ООН играют ту или иную роль в деле выполнения целей Организации по мирному урегулированию международных споров. Однако, согласно постулатам господства права главенствующую «юридическую» составляющую здесь играет Международный Суд. Каждое его решение полно обоснованно следует рассматривать как вклад в дело поддержания международного мира и безопасности.

Выделение «юридической» составляющей, безусловно носит условный характер, поскольку какого-либо деления споров на правовые и неправовые (политические) не существует. Все споры вне зависимости от их внешних формальных различий подлежат урегулированию на основе международного права и справедливости. И здесь важной «политической» составляющей господства права выступает деятельность Совета Безопасности ООН.

Таким образом, в общем режиме «юридической» (Международный Суд) и «политической» (Совет Безопасности) составляющих господства права и осуществляется деятельность ООН по мирному разрешению международных споров. Установление картины соотношения места и роли Международного Суда и Совета Безопасности в построении миропорядка на основе господства права есть важная проблема науки и практики современного международного права [15, c. 75].

Анализ деятельности главного судебного органа ООН за последнее время позволяет констатировать существование ряда дел, в которых предметом непосредственного разбирательства является вопрос о параллельном осуществлении Международным Судом и Советом Безопасности совпадающей юрисдикции. Однако стоит отметить, что одного и того же предмета разбирательства между указанными высшими органами ООН нет и быть не может: в то время как Совет Безопасности в развитие своих полномочий по гл. VII «Принимает принудительные меры с целью обеспечения международного мира и безопасности», Международный Суд рассматривает юридическую обоснованность доводов сторон в плане признания или непризнания правомерности поведения одной из них.

Совет Безопасности по всем параметрам заложенных в него прерогатив является политическим органом, созданным исключительно с той целью, чтобы оказывать содействие разрешению возникающих международных проблем политическими методами. А Международный Суд как орган международного правосудия в рамках возложенной на него ответственности (в институционном механизме ООН) по урегулированию споров на основе применения международного права (ст. 38) изыскивает справедливое решение, юридически обязательное для сторон (ст. 59) [27]. Как в самом Уставе ООН, так и в постановлениях Статута Суда нет ничего допускающего того, чтобы действия Совета Безопасности исключали возможность осуществления соответствующих действий со стороны Международного суда.

Для обозначения места Совета Безопасности и Международного Суда в миропорядке на основе господства права следует констатировать возможность задействования Международного Суда или Совета Безопасности в режиме одновременного или последовательного обращения по разрешению какой-то определенной проблемы.

Неся главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, Совет Безопасности осуществляет на своих заседаниях рассмотрение всего круга вопросов, в той или иной мере входящих в сферу международной политики. В этом плане Совет Безопасности является именно тем органом, который сам дает объективную политическую оценку конкретной ситуации. Международный Суд, осуществляя свои функции в сфере международного правосудия как главный судебный орган ООН, при отправлении своих полномочий по ст. 41 Статута, например, в отношении допустимости указания временных мер в принципе никак не должен (при осуществлении своей юрисдикции по вынесению временных мер) вмешиваться в процесс применения полномочий Советом Безопасности согласно гл. VI и гл. VII. При этом такой запрет на вмешательство Суда носит абсолютный характер. Речь идет о запрете в постановочном плане и применительно к самой возможности такого вмешательства Суда. Указание на временные меры по ст. 41 Статута не может служить способом ухода от международной ответственности, возлагаемой решением Совета Безопасности ООН на государство, действия которого представляют угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии.

Согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/Res/47/120  от 10 февраля 1993 г. «международный мир и безопасность должны рассматриваться в комплексе и усилия Организации по миростроительству, обеспечению справедливости, стабильности и безопасности должны охватывать не только военные вопросы, но и через ее различные органы в их соответствующих областях компетенции надлежащие политические, экономические, социальные, гуманитарные, экологические аспекты и вопросы развития» [21].

Правовым основанием для заключения о приоритете полномочий Совета Безопасности перед Международным Судом в «ситуации особой серьезности» выдвигаются положения п. 1 ст. 36 Устава ООН.

Совет Безопасности в любой стадии спора или ситуации, продолжение которой могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, уполномочен рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования. Изложенная здесь концептуальная установка представлена в гл. VI Устава «Мирное разрешение споров». Ситуация, как она здесь существует,  - это «ситуация, продолжение которой могло бы угрожать международному миру и безопасности». Она отличается от ситуации по гл. УП (ст. 39), когда уже имеет место «существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии». Именно эта ситуация по смыслу Устава ООН может рассматриваться как «ситуация особой серьезности» (по Т. Елсену). И применительно к данной ситуации Совет Безопасности «делает рекомендации или решает вопрос о том, какие меры следует предпринять в соответствии со ст. 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (ст. 39) [31].

Вывод отсюда следует сделать такой: Т. Елсен концептуально прав, когда говорит, что в «ситуации особой серьезности» Совет Безопасности будет обладать достаточным правомочием довести до Международного Суда свое мнение о том, что вынесение решения по делу здесь не представляется «надлежащим», и призвать Суд воздержаться от вынесения какого-либо постановления. Неточность идет по линии конвенционного обоснования своего заключения. Вместо постановлений п. 1 ст. 36 Устава юридическим основанием для заявленного ученым в общем-то правильного вывода служат положения гл. VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» [15, c. 76, 78-79, 83-84].

Отдельно в качестве органа ООН в сфере коллективной безопасности хотелось бы выделить Группу высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденная в ноябре 2003 года Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном для того, чтобы выработать предложения о путях укрепления международной безопасности. В Записках Генерального секретаря ООН пятьдесят девятой сессии пункт 55 повестки дня Последующие меры по итогам Саммита тысячелетия A/59/565 говорится: «…я объявил о намерении созвать группу высокого уровня в составе видных деятелей, которая представила бы мне общее, всеобъемлющее мнение относительно перспектив решения критических вопросов международной безопасности» (пункт 1) [10].

 Помимо председателя  – бывшего премьер-министра Таиланда  – Анана Паньярачуну, другими членами Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам являются Робер Бадэнтер (Франция), Жуан Клементи Баэна Суарис (Бразилия), Гру Харлем Брундтланд (Норвегия), Дэвид Ханней (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), Мэри Шинери-Хессе (Гана), Гарет Эванс (Австралия), Энрике Иглесиас (Уругвай), Амр Муса (Египет), Сатиш Намбьяр (Индия), Садако Огата (Япония), Евгений Примаков (Российская Федерация), Цянь Цичэнь (Китай), Нафис Садик (Пакистан), Салим Ахмед Салим (Объединенная Республика Танзания), и Брент Скоукрофт (Соединенные Штаты Америки) (пункт 2) [10]. Профессор Стэнфордского университета Стивен Стэдмен осуществлял руководство их исследовательской работой и занимался составлением доклада.

Таким образом, систему органов ООН в сфере безопасности образуют 4 главных органа ООН: Генеральный Секретарь (имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности, играет весомую роль в миротворчестве как лично, так и с помощью представителей или миссий с особыми заданиями (для ведения переговоров, установлении фактов), Генеральная Ассамблея (основные функции в области безопасности: укрепление международного мира, смягчение международной напряженности, сокращение вооружений и разоружение, создание условий для дружественных отношений и сотрудничества между всеми государствами), Совет Безопасности (главный орган ООН, ответственный за поддержание международного мира и безопасности, осуществляет и превентивную, и принудительную функции системы коллективной безопасности ООН) и Международный Суд (рассматривает юридическую обоснованность доводов сторон в плане признания или непризнания правомерности поведения одной из них, изыскивает справедливое решение, юридически обязательное для сторон). Немаловажное значение в деле обеспечения международного мира и безопасности занимает Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, Военно-Штабной Комитет при Совете Безопасности.