Комплексный теоретико-правовой анализ института охраны труда

В целях реализации Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Правительством РФ была принята федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы"⁵⁴. Она должна была способствовать: снижению уровня инвалидности и ее предупреждению; максимальной социальной интеграции инвалидов в общество путем повышения качества медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; развитию отечественного рынка реабилитационной индустрии. Но, судя по печальной статистике, приведенной в начале статьи, ситуация остается напряженной. На наш взгляд, чтобы изменить ее, необходимо предпринять следующие шаги:

1) нормы, регулирующие  вопросы труда инвалидов, сконцентрировать  в ТК РФ;

2) социальную поддержку инвалидам оказывать постоянно, в том числе посредством закрепления в законодательных нормах не обязанностей, а стимулов для работодателей, решивших принять на работу инвалидов. Видимо, в отношении указанных работодателей целесообразно разработать льготную финансово-кредитную политику. Данное предложение касается прежде всего таких гарантий трудовой занятости инвалидов, как резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для их трудоустройства; создание в организациях дополнительных рабочих мест (в том числе специализированных); квоты для приема инвалидов на работу. В настоящее время квота является обязательной для всех организаций, численность работников в которых составляет более 100 человек. Она устанавливается в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4%). В случае невыполнения или невозможности выполнения этого требования работодатели вносят в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты.

Среди специальных  субъектов защиты нельзя не назвать  беременных женщин и женщин, имеющих  детей. Ряд статей ТК РФ (ст. 254, 258, 266) возлагает на работодателя расходы, связанные с сохранением среднего заработка при переводах на легкий труд и при обязательных диспансерных обследованиях указанных категорий женщин. В этих ситуациях о государственной поддержке материнства и детства нет и речи. Тем самым беременные женщины и женщины, имеющие детей, становятся невыгодными работодателю как работники. Позволю себе сделать вывод политического свойства: вряд ли социальному государству следует перекладывать на работодателей расходы, связанные с будущим страны. Особенно при наличии специальной национальной программы.

Третья проблема связана с установлением чрезмерно  широкого круга обязанностей работодателя в области охраны труда, кстати, не сгруппированных по ситуациям. В ТК РФ есть весьма примечательная статья, в 22 абзацах которой перечислены обязанности работодателя в сфере охраны труда (ст. 212). К ним следует добавить 11 абзацев еще одной статьи, посвященной праву работника на безопасный труд, которое порождает соответствующие обязанности работодателя (ст. 219). Причем отдельные абзацы названных статей содержат до четырех самостоятельных правомочий.

Естественно, при  этом не удается избежать "пересечения" с другими статьями ТК РФ (например, ст. 228, раскрывающая обязанности работодателя при несчастных случаях, и ст. 76, запрещающая допуск к работе лиц, не прошедших обучение и инструктаж по охране труда, стажировку на рабочем месте и др., существуют параллельно с абз. 8 и 12 ст. 212).

В любом случае количество требований к работодателю в данной сфере явно избыточно. Интересно, что основных, "непосредственных" обязанностей работодателя, предусмотренных трудовым законодательством и сформулированных в ст. 22 ТК РФ, насчитывается всего 16.

Такая правовая ситуация в области охраны труда  на практике нередко приводит к игнорированию  требований законодателя. Часто этому  способствует отсутствие в штатном  расписании юристов и специалистов по охране труда. Изменить положение  с помощью института государственного надзора и контроля вряд ли удастся. Ввиду малочисленности штата государственных инспекторов по охране труда в 2009 г. они смогли обследовать всего 3,6% российских работодателей. При таких исходных данных плановые проверки одной организации возможны только один раз в 30 лет. Кстати, при подобного рода проверках, проводимых инспекциями труда, как правило, выявляется не менее нескольких десятков нарушений. Например, предписание, выданное государственной инспекцией труда в г. Москве в апреле 2010 г. ЗАО "Русское золото, торговый комплекс "Митинский радиорынок"", содержит 38 пунктов требований об устранении нарушений, связанных в основном с невыполнением правил охраны труда и техники безопасности.

Выход из описанной  ситуации видится в заполнении самими работодателями деклараций качества труда. Эксперимент по заполнению таких трудовых деклараций, успешно проведенный в Кировской области, позволяет, по мнению Федерального агентства по труду и занятости, внедрить данную систему по всей стране.

Работодатели, получившие сертификат доверия в результате соблюдения норм трудового законодательства, могут рассчитывать на плановые проверки только по собственной просьбе⁵⁵.

Наконец, четвертая  проблема законодательного свойства вытекает из существенного недостатка ТК РФ - правоприменители не могут пользоваться его нормами непосредственно. Дело в том, что почти половина статей ТК РФ лишена прямого действия, их реализация поставлена в зависимость то от Правительства РФ, то от работодателя.

По замыслу  законодателя Правительство РФ либо по его поручению федеральные  органы исполнительной власти для полусотни  статей ТК РФ должны были разработать  и принять соответствующие дополнительные положения. Видимо, из-за низкой исполнительской  дисциплины это задание в отношении ряда статей федеральными органами не выполнено до сих пор. В частности, это касается ст. 117, 147, 154, в соответствии с которыми для работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями, в ночное время, должны быть разработаны современные нормативы оплаты труда. По той же причине эти категории лиц лишены ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска.

Что касается локального уровня нормотворчества, то реализация каждой пятой статьи Трудового кодекса  зависит от работодателя, который, как  правило, может, а в отдельных  случаях обязан разработать и  принять локальные нормативные  акты, учитывая при этом лишь мнение представительного органа работников (ст. 8 ТК РФ). Отметим, что процедуры получения такого мнения рассчитаны на наличие в организации только одного такого органа - выборного органа первичной профсоюзной организации, более известного как профком (ст. 372 ТК РФ).

Прежде всего, обратим внимание на состав работодателей, ответственных за обеспечение безопасных условий и охраны труда. Изменения, внесенные в ч. 5 ст. 20 ТК РФ, расширили круг лиц, являющихся работодателями, и теперь наименование ст. 217 ТК "Служба охраны труда в организации" не соответствует ее содержанию.

Помимо организаций (юридических лиц) работодателями теперь признаются и индивидуальные предприниматели. Индивидуальный предприниматель - это физическое лицо, зарегистрированное в установленном порядке в данном качестве и осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Законодатель уточняет, что к работодателям - физическим лицам относятся также частные нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию. Причем если физические лица, осуществляя предпринимательскую деятельность без государственной регистрации и (или) лицензии, вступили в трудовые отношения с работниками, то они не освобождаются от исполнения трудовых обязанностей, предусмотренных ТК РФ (ст. 22, 212, 217 и др.).

Изменения в ТК РФ обусловили появление новых критериев в отношении численности работников при создании службы охраны труда: вместо прежних 100 работников теперь достаточно 50. Иными словами, если численность работников у работодателя превышает 50 человек, то он обязан создать специализированное подразделение - службу охраны труда или ввести в штатное расписание должность специалиста по охране труда. Если у работодателя трудятся менее 50 человек, то функции данной службы (специалиста) работодатель или выполняет сам, или поручает соответствующие обязанности другому работнику, или приглашает специалиста по охране труда, заключая с ним гражданско-правовой договор о возмездном оказании услуг.

Специальная служба охраны труда призвана обеспечить соблюдение требований охраны труда (ст. 217 ТК РФ). Причем данная цель продублирована и в функциях комитета по охране труда (ч. 2 ст. 218 ТК РФ). Но в реальности создать условия для выполнения требований закона, т.е. предоставить для этого достаточные материальные средства, ни служба охраны труда, ни тем более комитет, не обладая такими ресурсами, не могут. Поэтому правильнее говорить о контрольных функциях указанных службы и комитета в отношении выполнения требований в сфере охраны труда. Обеспечивать же соответствующие требованиям охраны труда условия труда на каждом рабочем месте в соответствии с ч. 2 ст. 212 ТК РФ обязан работодатель.

Структура службы охраны труда в организации и численность ее работников определяются работодателем с учетом рекомендаций федерального органа исполнительной власти по труду. Минтруда России постановлением от 8 февраля 2000 г. N 14 утвердил Рекомендации по организации работы службы охраны труда в организации⁵⁶. В соответствии с этим документом структура службы и численность ее специалистов определяются руководителем организации в зависимости от численности работников, характера условий труда, степени опасности производства и других факторов. Следует также принять во внимание положения Межотраслевых нормативов численности службы охраны труда в организациях, утвержденных постановлением Минтруда России от 22 января 2001 г. N 10⁵⁷.

Вместе с  тем, на наш взгляд, рекомендации как правовая форма ведомственного источника в отношении локальной службы охраны труда не отвечают обязательности данного структурного образования. Службу охраны труда, как и комитеты (комиссии) по охране труда, целесообразно создавать только на основе типового положения. Изменения в ТК РФ, внесенные Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, предусматривают, что будут разработаны соответствующие рекомендации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции нормативно-правового регулирования в сфере труда.

Представляется, что компетенция комитета по охране труда, обозначенная в ч. 2 ст. 218 ТК РФ, определена недостаточно четко: "Комитет (комиссия) по охране труда организует совместные действия работодателя и работников". Видимо, речь должна идти о контрольных функциях комитета в отношении выполнения требований, касающихся охраны труда, а также предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Кроме того, комитет в силах организовать проверки условий и охраны труда на рабочих местах и информировать работников о результатах указанных проверок, собирать предложения об обновлении раздела коллективного договора (соглашения) об охране труда.

Обязанности работодателя, связанные с обеспечением здоровых и безопасных условий труда, на локальном  уровне чаще всего регламентируются коллективным договором.

Особого внимания требуют приложения к коллективному  договору, посвященные вопросам охраны труда. Среди таких приложений, прежде всего, следует назвать

перечень профессий  и должностей работников, которым  производится выдача следующего имущества:

1) специальной  одежды, специальной обуви и других  средств индивидуальной защиты, а также моющих, смазывающих и  обезвреживающих средств по установленным  в централизованном порядке нормам;

2) средств индивидуальной  защиты работников по нормам, установленным работодателем, и за его счет;

3) технологической  и форменной одежды за счет  средств работодателя. Также отметим  перечень должностей работников, занятых на работах с вредными  и опасными условиями труда,  для которых предусмотрены льготы и компенсации, связанные с предоставлением следующих благ:

1) пенсии за  счет средств работодателя;

2) дополнительного  отпуска и сокращенного рабочего  дня;

3) доплаты к  тарифной ставке;

4) молока или  других равноценных продуктов;

5) лечебно-профилактического питания.

В случае отсутствия коллективного договора указанные  перечни целесообразно принять  в качестве приложений к правилам внутреннего трудового распорядка (ПВТР).

В отличие от иных локальных нормативных актов  перечни играют особую роль в связи с их распространенностью на практике и обязательностью разработки и принятия в случаях, предусмотренных законом. Как правило, перечни составляются на основе типовых межотраслевых или отраслевых правил охраны труда или специальных постановлений Правительства РФ, т. е. они обязательны для разработки и должны учитывать специфику конкретного производства. Однако нередко работодатели даже не подозревают о том, что они обязаны принимать такие перечни. Помимо уже названных речь идет о следующих видах перечней:

1) производств,  работ и должностей с вредными  и (или) опасными условиями  труда, на которых ограничивается  применение труда женщин (ст. 253 ТК РФ);

2) работ, на  которых запрещен труд лиц  моложе 18 лет (ст. 265 ТК РФ);

3) перечень лиц,  которые должны проходить обязательные  профилактические прививки от  инфекционных заболеваний;

4) работ и  профессий, при назначении на  которые работники должны проходить  обязательное обучение, связанное с охраной труда, и проверку знаний;

5) видов работ  повышенной опасности, проводимых  по наряду-допуску;

6) должностей, работа  на которых предусматривает обязательное  прохождение предварительных (при  поступлении на работу) и периодических  медицинских осмотров (обследований) (ст. 213 ТК РФ);

7) видов работ,  предусматривающих разделение рабочего  дня на части (ст. 105 ТК РФ);

8) работ, а  также мест отдыха и приема  пищи, где по условиям производства невозможно предоставление перерыва для отдыха и питания (ст. 108 ТК РФ);