Особенности правового регулирования труда государственных служащих

Исходя  из определения трудового договора, приведенного в ст. 1 ТК, контракт с государственным служащим можно определить следующим образом: контракт – это соглашение между государственным служащим и государственным органом, по которому государственный служащий обязуется выполнять работу по определенной государственной должности государственной службы согласно штатному расписанию, и соблюдать внутренний трудовой распорядок, установленные ограничения, а государственный орган обязуется предоставить государственному служащему обусловленную контрактом должность государственной службы, обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде и о государственной службе, своевременно выплачивать государственному служащему заработную плату.

Порядок и условия заключения контрактов с государственными служащими регулируются Положением о порядке и условиях заключения контракта с государственными служащими, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07 октября 2003 г. № 1271. Следует отметить, что в Республике Беларусь в настоящее время широко распространен прием работников на работу на основании контракта и нормативные правовые акты, регулирующие заключение контрактов с обычными работниками, практически не отличаются от нормативных правовых актов, регулирующих заключение контрактов с государственными служащими.

С Премьер-министром, депутатами Палаты представителей, членами Совета Республики, депутатами местных Советов депутатов, осуществляющими свои полномочия на профессиональной основе, а также с судьями, контракт не заключается.

Ст. 30 Закона «О государственной службе» устанавливает, что с государственными служащими заключается контракт на срок не менее одного года. Конкретный срок контракта определяется по соглашению сторон. Практика применения контрактной формы найма показывает, что руководители государственных органов нередко применяют норму этого Закона о минимальном сроке контракта и заключают контракты на срок один год.

Представляется, что исходя из специфики работы на государственной службе, принципа стабильности государственной службы, в целях обеспечения преемственности власти необходимо изменить подходы к определению сроков заключения контрактов с государственными служащими. Следует отметить, что Закон «Об основах службы в государственном аппарате» предусматривал право сторон на заключение контракта на срок до 15 лет. Такой продолжительный срок контракта обосновывался одним из основополагающих принципов государственной службы – принципом несменяемости служащих государственного аппарата. Полагаем, что, сохраняя контрактную форму при поступлении на государственную службу, целесообразно установить более длительные сроки заключения контракта с государственными служащими. Представляется, что наиболее оптимальным будет такой порядок заключения контрактов, когда при поступлении на государственную службу впервые контракт может заключаться на минимальный годичный срок, который, по нашему мнению, является достаточным для определения деловых качеств государственного служащего, а в последующем контракты должны заключаться на более длительные сроки.

В большинстве зарубежных государств законодательство о государственной службе закрепляет принцип стабильности государственной службы, или принцип пожизненного назначения государственных служащих. Этот принцип обусловлен стремлением обеспечить профессионализм в осуществлении управленческих функций, стабильность в функционировании всего аппарата управления, плавную и постепенную преемственность при переходе от одной политической программы к другой. Как указывает К.С. Бельский, благодаря проведению в жизнь этого принципа государство может иметь компетентных государственных служащих и, опираясь на их постоянный контингент, переживать любые кризисы и социальные потрясения [1, с. 30]. Система пожизненного найма гарантирует стабильность аппарата и государственной власти в целом, повышает качество исполнения должности, обеспечивает независимость кадров от политических влияний. Если же увольняют служащего досрочно, то только на основе достаточно веских оснований [8, с. 224].

Закон о государственной службе регулирует вопросы прохождения государственной службы. Новеллой этого Закона является положение о принесении государственным служащим присяги при вступлении на государственную должность. Предусмотрена обязанность государственного органа по созданию условий для повышения квалификации и переподготовки, включая при необходимости получение второго высшего или иного специального образования, а также в виде стажировки и самообразования. Определено, что результаты повышения квалификации и переподготовки являются одним из оснований продвижения государственного служащего по службе. Установлена обязанность государственных служащих проходить аттестацию, определены основные положения о порядке проведения аттестации. В процессе прохождения государственной службы государственным служащим присваиваются классы государственных служащих. Причем каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих. Законодательством установлены высший класс государственного служащего и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы (судьи), классные чины (прокурорские работники), персональные звания (работники таможенных органов), дипломатические ранги (дипломаты).

     Особенностью  регулирования труда государственных  служащих является установление  дополнительных, по сравнению с  трудовым законодательством, оснований  увольнения государственного служащего  – оснований прекращения государственной  службы. Так, государственная служба прекращается в случаях:

     - достижения  государственным служащим предельного  возраста, установленного для пребывания на государственной службе;

     -  возникновения (установления) обстоятельств, являющихся  основанием для отказа в приеме на государственную службу;

     - истечения  срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности;

     - несоблюдения  ограничений, связанных с государственной службой;

     - разглашения  сведений, составляющих государственные секреты;

     - отказа от принесения присяги;

     - нарушения  требований законодательства при  приеме на государственную службу;

     - отставки;

     - грубого нарушения  должностных обязанностей, совершения  проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе;

     - прекращения  гражданства Республики Беларусь  вследствие выхода из гражданства или его утраты;

     - неудовлетворительного  результата предварительного испытания;

     - вступления  в законную силу обвинительного приговора суда [14, ст. 40].

Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.

Установление  предельного возраста пребывания на государственной службе – 65 лет является новеллой Закона «О государственной службе» [14, ст. 41]. До принятия указанного Закона законодательство Республики Беларусь не содержало предписаний о предельном возрасте пребывания на государственной службе. Только в отношении членов Конституционного Суда Республики Беларусь Конституция Республики Беларусь и ст. 14 Закона Республики Беларусь от 30 марта 1994 г. № 2914-XII «О Конституционном Суде Республики Беларусь» предусматривают предельный возраст – 70 лет.

Специфическим основанием прекращения государственной  службы является отставка государственного служащего. Закон о государственной службе рассматривает отставку как наиболее почетное основание прекращения государственной службы, влекущее предоставление государственному служащему дополнительных социальных гарантий. Отставкой по Закону о государственной службе является прекращение государственной службы по предусмотренным Законом основаниям по инициативе государственного служащего. Основаниями для отставки являются: наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин не менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет; состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения). При выходе в отставку государственному служащему выплачивается выходное пособие в размере трех среднемесячных заработных плат. На наш взгляд, определение отставки по Закону о государственной службе не совсем соответствует сущности этого института. Отставка может иметь место и не по инициативе государственного служащего, например, в связи с достижением предельного возраста пребывания в должности государственного служащего, прекращением полномочий органа, в котором работал государственный служащий.

Законодательство  некоторых других государств определяет содержание отставки по-иному. Отставка как основание прекращения исполнения должностных обязанностей по личному заявлению применяется только в отношении «политических государственных служащих». Основаниями для отставки является принципиальное несогласие с решением государственного органа или должностного лица, а также этические препятствия для пребывания на государственной службе, принуждение государственного служащего к выполнению решения государственного органа или должностного лица, противоречащего действующему законодательству, что может причинить значительный материальный либо моральный ущерб государству, юридическим и физическим лицам (Украина, Киргизия, и др.).

Закон о государственной службе предусматривает ответственность государственных служащих. В частности, установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, нарушение трудовой и исполнительской дисциплины, несоблюдение установленных ограничений государственный служащий несет дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность.

В качестве мер дисциплинарного взыскания предусмотрены замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в классе государственного служащего на срок до шести месяцев, увольнение с занимаемой должности. В то же время порядок и сроки применения дисциплинарных взысканий, органы, руководители, правомочные применять дисциплинарные взыскания, порядок обжалования, снятия и погашения дисциплинарных взысканий определяются законодательством о труде.

Закон «О государственной службе» за более  чем семилетний срок своего действия подвергся минимальным корректировкам. А это, по большому счету, свидетельствует о том, что основные институты государственной службы основываются на относительно упорядоченном и стабильном правовом регулировании, обеспечивающем их эффективную работу.

Тем не менее в 2008 г. корректировке подверглись  в той или иной степени более 30 статей Закона о государственной службе, что предопределяет необходимость их более детального анализа.

Рассмотрим некоторые новеллы законодательного регулирования отношений государственной службы изложенные в Законе Республики Беларусь от 15 июля 2008 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам государственной службы» (далее – Закон от 15 июля 2008 г.).

Изменениям  прежде всего подвергся ряд норм, содержащихся в главе «Общие положения» Закона «О государственной службе». Так, скорректированы положения ч. 2 ст. 3 данного Закона относительно приравнивания государственных организаций к государственным органам.

Напомним, что согласно прежней редакции данной части к государственным органам в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, приравнивались государственные учреждения и иные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов.

Приведенная норма оказалась невостребованной, поскольку по своей сути приравнивание  могло иметь место в случае наделения государственной организации  такими же властными полномочиями, которые присущи государственному органу.

Практика  пошла по пути отнесения работников конкретных государственных организаций, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, к категории государственных служащих. Поэтому новой редакцией ч. 2 ст. 3 Закона «О государственной службе» предусмотрено следующее. Для целей этого Закона под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими.

Безусловно, можно спорить, насколько удачной  является новая формулировка нормы, но ее понимание и применение должны основываться именно на акценте отнесения работников государственных учреждений и иных организаций, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, к государственным служащим. Такое отнесение не является автоматическим, а основывается на законодательных актах, определяющих статус указанных учреждений и организаций.

В связи с созданием ряда новых  государственных органов, учреждений и организаций претерпел изменения  абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона «О государственной службе», касающийся комиссий по присвоению классов, порядок создания которых определяется Президентом Республики Беларусь. В частности, в данном абзаце уточнены позиции относительно Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его органов, Национального банка Республики Беларусь и его структурных подразделений, Информационно-аналитического центра при Администрации Президента Республики Беларусь, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.

В новой редакции абзаца содержится указание на Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь, государственное учреждение «Главное управление по обслуживанию дипломатического корпуса и официальных делегаций, Государственную инспекцию охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь.