Источники муниципального права

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).

Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.

В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:

- принцип местного самоуправления  должен быть признан в законодательстве  страны и по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ демократического  строя;

- право граждан участвовать  в управлении государственными  делами относятся к общим для  всех государств - членов Совета  Европы демократическим принципам;

- это право может быть непосредственно  осуществлено именно на местном  уровне;

- существование облаченных реальной  властью органов местного самоуправления  обеспечивает эффективное и одновременно  приближенное к гражданину управление;

- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

- все это предполагает существование  местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466..

К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.

Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.

Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.

Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.

Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Н.С. Бондарь отмечает, что "особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права" Муниципальное право Российской Федерации/под ред. Н.С. Бондаря. М., 2008. С. 33.. Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много (подробнее см. § 3 гл. 5 учебника). Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.

Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.). Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.

Глава 2. Характеристика системы источников муниципального права

2.1 Европейская Хартия местного самоуправления как основополагающий источник муниципального права России

Европейская Хартия о местном самоуправления Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)// Народный депутат. 1993.--N 11 заняла достойное место и среди источников муниципального права России.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление и иных гражданских прав: к примеру, если столичное ведомство решило построить около вашего поселка аэропорт, а вы не в силах этому воспрепятствовать и ваше мнение при принятии решения не учитывается, то под угрозой могут оказаться не только ваше право на отдых, но и на саму жизнь. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населени Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)// Народный депутат. 1993.--N 11 ". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих в Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и с учетом особенностей каждого члена Совета Европы документ предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления. Самое важное в данном разделе Хартии -- это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах. Наконец, часть III -- чисто технического характера: в ней разъясняются условия подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Хартия обязывает Договаривающиеся Стороны применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления. Она предусматривает признание принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства. Органы местного самоуправления должны избираться путем всеобщего голосования.

Органы местного самоуправления, действуя в рамках закона, должны иметь возможность управлять публичными делами, за которые они отвечают, в интересах местного населения. Соответственно, Хартия гласит, что публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину, предоставление полномочий органу более высокого уровня должно производиться только тогда, когда требования координации и объема поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии не позволяют решить ее на более низком уровне.

2.2 Федеральное законодательство  в системе источников муниципального права

В основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предписания.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003.--№202. " в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.