Муниципальное имущество как субъект муниципально-правовых отношений

    Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на отношения¹²:

    - связанные с организацией местного  самоуправления;

    - характеризующие муниципальную  деятельность по непосредственному  жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

    - в которых находит свое воплощение  деятельность органов местного  самоуправления по осуществлению  отдельных государственных полномочий.

    В первую группу входят отношения, связанные  с образованием, преобразованием  муниципальных образований, установлением и изменением границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправлении, их ответственности.

    Ко  второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения  жителями муниципального образования  непосредственно, через выборные и  другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

    Третью  группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

    Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов на три группы¹³. Это отношения, в которых:

1. одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой 
   группе относятся отношения, в которых находит свое выражение право 
   вой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные 
   органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную 
   символику, вступать в объединения муниципальных образований и т. д.;
2. одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе не 
   посредственного волеизъявления населения, принятия им решений по 
   вопросам местного значения;

    3)одной  из сторон является орган или  должностное лицо местного 
самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю 
деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

    Субъектами  муниципально-правовых отношений являются: муниципальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

    Муниципально-правовые отношений можно условно подразделить на три вида¹⁴.

    К первому виду относится особый субъект — муниципальное образование, представляющее собой населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальное образование принимает также свой устав, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом.

    Муниципальному  образованию принадлежат права  собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно Гражданскому кодексу ст. 124 муниципальные образования не являются юридическими лицами¹⁵. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

    Особый  правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон относит вопросы местного значения¹⁶.

    Федеральный закон  «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ»¹⁷ предусматривает возможность межмуниципального экономического сотрудничества: в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, которые не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Они также выступают участниками муниципальных отношений, содействуя решению вопросов местного значения.

    Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и его должностных лиц. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муници-пально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

    К участникам муниципально-правовых отношений данного вида относятся учреждения, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них находятся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. Взаимоотношения органов местного самоуправления с учреждениями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования¹⁸.

    Правительство решило обойтись без принципиальных преобразований, а просто создав условия и стимулы для того, чтобы бюджетные учреждения, способные функционировать на основе рыночных принципов, могли это делать с пользой для себя и для тех, кто получает их услуги.

    Предлагается  изменить механизмы финансового  обеспечения бюджетных учреждений¹⁹ с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания, предоставить право бюджетным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доходы, с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений, расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения²⁰.

    В то же время создается новый тип  государственных (муниципальных) учреждений - казенное учреждение, статус которых  по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет²¹.

    Казенное  учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

    В соответствии с законопроектом ФЗ от 8.05.2010 г предусматривающий реформирование бюджетных учреждений вступает в силу с 1 января 2011 года большая часть бюджетных учреждений, сохранив название, по статусу будет приравнена к автономным. Но в отличие от автономных на них будет распространяться закон о госзакупках. Меньшая часть бюджетных учреждений будет переведена в статус казенных. 

2.2. Порядок образования, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений

    Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных  унитарных предприятий и учреждений осуществляются в соответствии с Гражданским Кодексом РФ, Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятия²², Федеральным законом «О некоммерческих организациях»²³, Уставом муниципального образования, иными законодательными и нормативными правовыми актами.

    Решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений принимает  глава муниципального образования. От имени муниципального образования  права собственника в отношении  муниципальных учреждений осуществляют Комитет по управлению имуществом, органы администрации муниципального образования, осуществляющие координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления).

    Решение о создании муниципального учреждения может быть принято для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, в случаях:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена; 

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов муниципального образования;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

          Учредительным документом муниципального  учреждения является его устав, принимаемый и утверждаемый в соответствии с законодательством.

          Представим организацию, ликвидацию и реорганизацию на примере образовательных муниципальных учреждений РФ.

К образовательным относятся учреждения следующих типов:

1) дошкольные;

2) общеобразовательные  (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

3) учреждения  начального профессионального, среднего  профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

4) учреждения  дополнительного образования взрослых;

5) специальные  (коррекционные) для обучающихся,  воспитанников с отклонениями  в развитии;

6) учреждения  для детей-сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей (законных  представителей);

7) учреждения дополнительного образования детей;

8) другие учреждения, осуществляющие образовательный  процесс.

    Муниципальное образовательное учреждение может  быть образовано путем создания, а также в результате реорганизации существующих муниципальных образовательных учреждений. Учредителем муниципального образовательного учреждения является администрация муниципального образования²⁴.

    Решение о создании муниципального образовательного учреждения принимает глава муниципального образования по предложению отдела по образованию администрации муниципального образований.  Отдел по образованию администрации  муниципального образования направляет представление на имя главы муниципального образования, в котором обосновывает необходимость создания муниципального образовательного учреждения, и указывает следующую информацию: