4. Полностью
на уровень муниципального района
вынесены вопросы, решение которых
требует наличия развитой инфраструктуры
и крупных затрат на ее поддержание.
К ним относятся: организация
охраны общественного порядка,
предоставления начального и
среднего общего образования,
дошкольного образования, отдыха
детей в каникулярное время,
основных видов медицинской помощи;
организация и осуществление
экологического контроля территории
и ряд других. При этом в сфере образования
полномочия по финансовому обеспечению
образовательного процесса (заработная
плата педагогического персонала, учебные
пособия, средства технического обеспечения
учебного процесса и т. д.) возложены на
органы государственной власти субъектов
РФ. Эта мера призвана гарантировать получение
качественных образовательных услуг во
всех муниципальных образованиях, независимо
от состояния их доходной базы.
5. Учитывая
различные возможности отдельных
поселений (например, сельское поселение
из нескольких населенных пунктов
с общей численностью жителей
1000-2000 и городское поселение с
населением 30-50 тыс. жителей), закон
устанавливает, что органы местного
самоуправления поселения и муниципального
района вправе заключать между
собой соглашения о передаче
друг другу части своих полномочий.
Данная норма позволяет экономически
слабому и дотационному поселению
передавать часть своих функций
муниципальному району (с соответствующим
сокращением объема дотаций), а
городскому поселению принимать
на себя ряд функций муниципального
района.
6. В отличие
от Федерального закона 1995 г., в
Федеральном законе 2003 г. установлено,
что органы местного самоуправления
вправе решать иные вопросы,
не отнесенные к их компетенции
и компетенции других уровней
публичной власти, только при
наличии собственных материальных
и финансовых ресурсов.
7. Полномочия
органов местного самоуправления
по решению вопросов местного
значения выделены в отдельную
статью закона (ст. 17), т. е. отделены
от перечня этих вопросов. Полномочия
являются общими для всех типов муниципальных
образований и включают в себя такие пункты,
как: принятие уставов муниципальных образований
и иных муниципальных правовых актов,
установление официальных символов муниципальных
образований, создание муниципальных
предприятий и учреждений, установление
тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено
федеральными законами), формирование
и размещение муниципального заказа, проведение
муниципальных выборов, референдумов
и голосований, принятие и организация
выполнения планов и программ комплексного
социально-экономического развития муниципальных
образований, учреждение муниципальных
средств массовой информации и др.
8. Установлено,
что перечень вопросов местного
значения всех типов муниципальных
образований не может быть
изменен иначе, как путем внесения
изменений и дополнений в Федеральный
закон. Финансирование решения
этих вопросов осуществляется
за счет средств местных бюджетов
и может дополнительно финансироваться
из бюджетов других уровней
и государственных внебюджетных
фондов. Федеральные законы и
законы субъектов РФ не могут
содержать положений, определяющих
объем расходов за счет средств
местных бюджетов.
2.1
Осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных
полномочий
Особым предметом
ведения органов местного самоуправления
являются отдельные государственные
полномочия. Исходя из принципа субсидиарное,
передача ряда государственных полномочий
и функций на местный уровень
является эффективной мерой, которая
позволяет экономить на создании соответствующих
территориальных государственных органов
и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие
органа публичной власти включает в
себя три компонента: нормативно-правовое
регулирование, финансирование и реальное
предоставление (исполнение)услуг. Для
вопросов местного значения все три компонента
закреплены за органами местного самоуправления.
Что касается вопросов государственного
значения, то здесь органам местного самоуправления
делегируются только полномочия по предоставлению
услуг. Уровень власти, осуществляющий
нормативно-правовое регулирование в
той или иной сфере, устанавливающий нормативы
и стандарты предоставления услуг, а также
различные социальные льготы, должен соизмерять
их с затратами на обеспечение этих нормативов,
стандартов и льгот и нести ответственность
за их финансовое обеспечение.
Согласно
Федеральному закону 1995 г. наделение
органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями должно
было осуществляться только федеральными
законами и законами субъектов РФ
с одновременной передачей необходимых
материальных и финансовых средств.
Однако на деле этот порядок соблюдался
далеко не всегда, и органы местного
самоуправления были перегружены нефинансируемыми
государственными полномочиями (так называемыми
«федеральными мандатами»), связанными,
главным образом, с предоставлением различных
льгот отдельным социальным слоям населения.
Органы местного
самоуправления несут ответственность
за осуществление отдельных государственных
полномочий в пределах им деленных
на эти цели материальных ресурсов и финансовых
средств. Также органы местного самоуправления
получили право в судебном порядке защищаться
от наделения их полномочиями, не обеспеченными
материальными и финансовыми ресурсами.
3.Взаимоотношения
органов местного самоуправления
с территориальными структурами
органов государственной власти.
На территории
муниципального образования действуют
многочисленные территориальные подразделения
федеральных органов государственной
власти. Правовую основу их деятельности
составляют отраслевые федеральные
законы и ведомственные нормативные
акты. Эти органы не вмешиваются
в деятельность местного самоуправления,
если это не входит в их должностные
обязанности, а органы местного самоуправления
не вмешиваются в деятельность органов
государственной власти. Для решения
общих задач между ними должно
быть установлено взаимодействие. Муниципальное
образование содействует государственным
органам в аренде служебных помещений,
выделении земельных участков, оказании
социальных услуг для их работников
(за средства последних). Решения органов
местного самоуправления по вопросам
местного значения обязательны для
государственных органов и их
работников как жителей муниципального
образования. К числу соответствующих
государственных структур относятся
следующие.
Силовые, правоохранительные,
фискальные органы, т. е. воинские части,
военкоматы, суды, органы прокуратуры,
МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые
учреждения, налоговые, казначейские,
таможенные и другие органы, действующие
в соответствии с поставленными
перед ними задачами.
Однако они
обязаны согласовывать с органами
местного самоуправления проводимые ими
акции, способные повлиять на жизнедеятельность
населения. Глава муниципального образования
в пределах своих полномочий может давать
этим органам отдельные поручения (например,
провести проверку, представить информацию
и т. п.). Силовые органы информируют главу
муниципального образования — при соблюдении
необходимой служебной тайны — о состоянии
безопасности и правопорядка на территории
и о своих мероприятиях. Муниципальное
образование оказывает содействие' в их
работе.
2. Инфраструктурные
ведомства, включая естественные монополии
(электроэнергетика, газоснабжение, железная
дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации
и т. п.). Большинство этих компаний акционировалось,
хотя государство сохранило решающее
влияние на их деятельность, обладая нередко
контрольным пакетом акций. Деятельность
инфраструктурных ведомств оказывает
огромное воздействие на жизнеобеспечение
местных сообществ. Они могут выполнять
отдельные поручения главы муниципального
образования, данные в пределах его компетенции.
Но в целом органы местного самоуправления
практически не могут оказывать существенное
влияние на деятельность естественных
монополий и их ценовую политику.
3. Федеральные
службы, осуществляющие государственный
контроль и надзор в отдельных
сферах деятельности (надзор в
сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека, в сфере
экологии и природопользования,
в сфере транспорта, тарифной
сфе-. ре, финансово-бюджетный надзор и
др.). Их задача — проверять, соблюдение
законодательства и норм в соответствующих
сферах всеми субъектами деятельности
на территории муниципального образования,
в т. ч. и самими органами местного самоуправления.
Федеральные службы обязаны информировать
органы местного самоуправления о выявленных
нарушениях, выдавать нарушителям предписания
об устранении нарушений. Органы местного
самоуправления содействуют устранению
нарушений и обязаны рассматривать адресованные
им, а также муниципальным предприятиям
и учреждениям предписания, а также принимать
соответствующие меры. Некоторые федеральные
службы наделены правом наложения штрафных
и иных санкций в административном порядке.
4. Территориальные
подразделения Федеральной службы
по труду и занятости. Во
взаимодействии с органами местного
самоуправления они проводят
большую работу по созданию
и регулированию рынка рабочих
мест, переподготовке кадров, учету
граждан, нуждающихся в трудоустройстве,
выплате пособий по безработице,
снижая тем самым уровень социальной
напряженности на местах.
5. Территориальные
органы Государственного пенсионного
фонда, работающие в тесном
взаимодействии с муниципальными
органами социальной защиты населения.
6. Территориальные
органы Федеральной службы государственной
статистики. Органы местного самоуправления
обязаны безвозмездно предоставлять
им всю необходимую информацию
в установленном порядке. Со
своей стороны, органы местного
самоуправления заинтересованы
в получении от статистических
органов сводной, обзорной и
аналитической информации.
7. По ряду
сфер деятельности, где имеются
общие интересы государства и
местного самоуправления, существуют
органы двойного подчинения. Примером
такого органа является милиция.
На органы милиции возложена
как борьба с преступностью,
которая является государственным
делом, так и охрана общественного
порядка, относящаяся по законодательству
к вопросам местного значения.
Во многих странах государственная
и местная полиция разделены
и имеют свои собственные полномочия.
По российскому законодательству
милиция является государственным органом,
но местное управление (отдел) внутренних
дел имеет двойное подчинение, считаясь
подразделением местной администрации.
Оно оперативно подчиняется главе местной
администрации, в то время как финансирует
местное управление внутренних дел, назначает
и снимает его начальника руководитель
органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным
законом 2003 г. предусматривается передача
организации охраны общественного порядка
на территориях муниципальных районов
и городских округов органам муниципальной
милиции, которая должна быть создана.
7. Обязательность
правовых актов местного самоуправления,
ответственность за их неисполнение.
В рамках созданных
муниципальных управленческих отношений
реализуются функции, компетенция
и полномочия органов местного самоуправления
и их должностных лиц. Главным
и заключительным этапом такой деятельности
являются подготовка и издание правовых
актов управления. Практически невозможно
решать вопросы местного значения без
института муниципальных правовых
актов управления, т. е. без принятия
органом местного самоуправления и
их должностными лицами нормативных
или индивидуальных правовых актов
управления, поскольку задачи и функции
местного самоуправления не могут быть
в конечном счете решены без использования
такой формы управления, как издание правовых
актов управления.
Под системой
правовых актов местного самоуправления,
как правило, понимаются действия и
документы, совершаемые (или принимаемые)
в рамках конституционного права
граждан на местное самоуправление
всеми субъектами местного самоуправления.
Таким образом, правовые акты органов
местного самоуправления и их должностных
лиц являются одним из видов в
системе всех правовых актов, принимаемых
на территории муниципального образования
и имеющих поэтому свои административно-правовые,
или управленческие, особенности.
Поскольку акты
управления принимаются органами местного
самоуправления, то институт административных
актов автоматически становится
муниципально-правовым институтом. Однако
с этим едва ли можно согласиться, ибо
акт управления по своим основным признакам
и характеристикам, а главное, по своему
назначению и роли в сфере публичного
(будь то государственного или муниципального)
управления — типичный институт административного
права (хотя его можно рассматривать и
в курсе муниципального права). Поэтому
в современных учебниках муниципального
права не случайно анализируется такая
проблема, как «местное нормотворчество».
В нормативных
актах — продуктах местного нормотворчества
изъявляется воля самого населения
муниципального образования или
должностных лиц органов местного
самоуправления. Муниципальные (местные)
нормативные акты либо принимаются
непосредственно населением, либо издаются
органами местного самоуправления. Правовые
акты управления, являясь источниками
как административного, так и
муниципального права, представляют собой
«управленческий продукт» муниципального
правотворчества. Государство делегировало
органам местного самоуправления (что
устанавливается в федеральных
и региональных законах) осуществление
в определенных пределах на основе
закона и подзаконных нормативных
правовых актов органов государственной
власти полномочия по изданию административных
актов.