Понятие и предмет муниципального права

Таким образом, важнейшая форма осуществления  местного самоуправления — муниципальное  правотворчество (нормотворчество)1. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм — это административно-правовой процесс.

Законодатель  установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные  правовые акты, т. е. создавать соответствующие  общеобязательные на территории данного  муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем  виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов  можно традиционно разделить  на два вида:

1. нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;
2. индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной  нормативный правовой акт муниципального образования — это его устав, своеобразная «конституция» (в известном  смысле «кодекс») самого муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает  систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном  референдуме (сходе граждан), нормативные  и иные правовые акты представительного  органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления  и распоряжения главы местной  администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления, предусмотренных  уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:

1. населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
2. муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
3. главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
4. подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата).

Как известно, в структуру аппарата местной  администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и  функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное  самоуправление в рамках предоставленных  им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как  издание правовых актов управления.

Глава местной  администрации в пределах своих  полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом  муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного  органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с  осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному  исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов  государственной власти и должностные  лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам, Федеральному закону «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и  иным нормативным правовым актам  РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются  в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже  отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Проекты муниципальных  правовых актов могут вноситься  депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной  администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными  группами граждан, а также иными  субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним  документов определяются нормативным  правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные  проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в  порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных  правовых актов представительных органов  местного самоуправления о налогах  и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные  правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после  их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность  ознакомления с ними граждан, за исключением  муниципальных правовых актов или  их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых  ограничено федеральным законом.

8. Право граждан  РФ на осуществление местного  самоуправления, его комплексный характер, формы реализации.

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Речь идет не об индивидуальном праве, а  об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное  самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления  — городские, сельские поселения  и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого  права — прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого  волеизъявления относятся:

-          участие в муниципальных выборах;

-          участие в местном референдуме;

-          участие в собраниях (сходах) граждан;

-          реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;

-          реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

-          участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

-          выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;

-          иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон  закрепляет равные права граждан  Российской Федерации на осуществление  местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

-          право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

-          равный доступ к муниципальной службе.

-          право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

-          право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

-          право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

-          право отзывать избранных представителей;

-          право состоять на муниципальной службе;

-          право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;

-          судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

9. Администрация  муниципального образования —  исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, ее полномочия и направления деятельности.