10 Система местного
самоуправления последней четверти
18 века. При Екатерине II была проведена губернская
реформа 1775 года. К концу ее царствования
в Европейской части России было учреждено
50 губерний, каждая губерния делилась
на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс.
человек. И в губерниях, и в уездах имелись
три ряда учреждений: общая администрация,
финансовое управление и судебные учреждения
(отдельно для дворян, городских обывателей
и казенных крестьян). Во главе губерний
ставились наместники, генерал-губернаторы
или губернаторы, назначавшиеся верховной
властью и обладавшие широкими полномочиями
в сфере управления. В помощь губернатору
в качестве совещательного органа учреждалось
губернское правление, включавшее двух
губернских советников, губернского прокурора
и руководителей важнейших губернских
учреждений. Во главе уездного управления
стоял земский исправник, или капитан.
В 1785 году была издана «жалованная грамота
дворянству», которая предоставляла дворянству
целый ряд прав и преимуществ. Дворянские
собрания избирали губернских и уездных
предводителей дворянства, имели право
делать представления правительству о
своих пользах и нуждах. Однако их деятельность
подвергалась тщательному контролю со
стороны губернаторов. Одновременно с
жалованной грамотой дворянству была
издана «Грамота на права и выгоды городам
Российской Империи», содержавшая в себе
новое «городовое положение». Все население
городов разделялось на шесть разрядов:
а). «настоящие городские обыватели» (владельцы
недвижимых имуществ); б). купцы трех гильдий;
в). ремесленники; г). иногородние и иностранные
гости; д). «именитые граждане» (люди с
высшим образованием и крупные собственники);
е). «посадские», жившие промыслами или
работой. Органом городского общества
являлось Собрание городских обывателей,
в состав которого входили только те, кто
обладал высоким имущественным цензом.
Собиралось оно один раз в три года и избирало
из своей среды общую городскую думу, состоявшую
из городского головы и гласных, избиравшихся
раздельно шестью разрядами городских
обывателей. Ее постоянным исполнительным
органом являлась шести гласная дума (по
одному представителю от каждого разряда),
собиравшаяся не реже одного раза в неделю.
В ведение этой думы входило решение ряда
вопросов городского управления, за исключением
сословного суда и надзора за сбором государственных
податей. Компетенция думы была ограниченной
и недостаточно точно определенной, реальная
власть в городах находилась в руках городничих,
полиции и местных чиновников, назначаемых
губернаторами.
11 Реформы Александра
2 по реформированию местного
самоуправления в 19 веке. Земская реформа 1 января 1864 г. — Реформа состояла в том, что вопросы
местного хозяйства, взыскание налогов,
утверждение бюджета, начального образования,
медицинского и ветеринарного обслуживания
отныне поручались выборным учреждениям —
уездным и губернским земским управам.
Выборы представителей от населения в
земство (земских гласных) были двухстепенными
и обеспечивали численное преобладание
дворян. Гласные из крестьян составляли
меньшинство. Избирались сроком на 4 года.
Все дела в земстве, касавшиеся прежде
всего кровных нужд крестьянства, вершили
помещики, ограничивавшие интересы остальных
сословий. Помимо того, земские учреждения
на местах были подчинены царской администрации
и в первую очередь губернаторам. Земство
состояло: земские губернские собрания
(законодательная власть), земские управы
(исполнительная власть). Городская реформа 1870 г. —
Реформа заменила существовавшие ранее
сословные городские управления городскими
думами, избиравшимися на основе имущественного
ценза. Система этих выборов обеспечивала
преобладание крупных купцов и фабрикантов.
Представители крупного капитала руководили
коммунальным хозяйством городов, исходя
из своих интересов, уделяя внимание развитию
центральных кварталов города и не обращая
внимания на окраины. Органы государственного
управления по закону 1870 г. также подлежали
надзору правительственных властей. Принятые
думами решения получали силу только после
утверждения царской администрацией.
12 Исторический
опыт земского и городского
самоуправления в дореволюционной
России. В конце XIX- начале XX столетия в России
действовала развитая система самоуправления.
Органами губернского земства были губернское
земское собрание и губернская земская
управа, срок полномочий которых был три
года. Губернское земское собрание состояло
из 29 до 62 гласных, которые избирались
уездными земскими собраниями, председателем
был губернский предводитель дворянства,
царь мог назначить председателем другое
лицо. В состав губернского земского собрания
входили также по должности уездные предводители
дворянства, местный управляющий государственным
имуществом и другие. Губернская земская
управа состояла из председателя и двух
членов, избранных губернским земским
собранием из числа гласных. Число членов
с разрешения Министра внутренних дел
могло быть увеличено до шести. Избранными
могли быть не только гласные губернского
земского собрания, но и другие лица, имеющие
право участвовать в земских избирательных
собраниях. Органами уездного земства
были земское собрание и земская управа,
срок полномочий которых был три года.
Уездное земское собрание состояло из
земских гласных и членов по должности
- председатель управления государственным
имуществом, городской голова уездного
города и др. Председательствовал на собрании
уездный предводитель дворянства. Уездная
земская управа являлась исполнительным
органом, избиралась на уездном земском
собрании. Члены управы утверждались губернатором,
а председатель управы - Министром внутренних
дел. Органами городского самоуправления
были городская дума и городская управа,
срок полномочий которых был четыре года.
В состав городской думы входили гласные,
а также председатель местной уездной
управы и депутат от духовного ведомства.
Городская управа являлась исполнительным
органом городского самоуправления, в
ее состав входило от двух до шести членов.
Председательствовал в городской вправе
городской голова, который так же, как
и члены управы, избирался городской думой.
Надзор за земским и городским самоуправлением
осуществляла правительственная администрация.
Члены управы утверждались губернатором.
Председатель губернской земской управы
и городские головы губернских и областных
городов утверждались по представлению
губернатора Министром внутренних дел.
13 Организация
местной власти в советский
период. Съезды и Советы объявлялись на территории
своего действия высшей властью. В период
между работой съездов такой властью наделялись
их исполкомы. В период между сессиями
Советов высшей властью наделялись общие
собрания избирателей. Местные съезды,
Советы, их органы обязаны были проводить
в жизнь решения высших органов власти,
были ответственны перед ними. В связке
"съезды - Советы" доминирующее положение
занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали
на своей территории деятельность местных
Советов. Областные и губернские съезды
Советов, их исполкомы обладали, кроме
того, правом отмены решений местных Советов.
Избирательным правом пользовались граждане
РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет.
Избрание съездов, Советов было не равным.
Был введен принцип многостепенных выборов.
Число членов съездовского исполкома
не должно было превышать: в области и
губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число
членов исполкома Совета в селении не
должно было превышать пяти человек. Исполкомы
Советов в городах избирались в количестве
не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге
и Москве - не более 40) как постоянно действующие
представительные органы власти. Описанную
конструкцию власти отличает ряд признаков.
Во-первых, местные органы сочетали в себе
принятие решений и их исполнение. Именно
это свойство отражает характеристика
Советов как "работающих корпораций".
За повседневное исполнение решений съездов,
Советов отвечали исполкомы и являлись
внутренними органами съездов, Советов.
Во-вторых, советские органы действовали
в рамках принятого тогда административно-территориального
деления. В-третьих, Советы признавались
классовыми организациями, объединявшими
пролетарские и полупролетарские слои
населения. В-четвертых, местные съезды,
Советы взаимодействовали между собой
и с высшими органами власти на началах
централизма, подчинения нижестоящих
органов вышестоящим по всем вопросам
их компетенции, обязательности решений
вышестоящих органов для органов нижестоящих.
В-пятых, в условиях сложившейся в конце
концов однопартийной политической системы
власть Советов превратилась в прикрытие
власти партийной. Они стали рассматриваться
орудиями социалистического строительства.
В-шестых, вводился институт императивного
депутатского мандата, главным элементом
которого являлось право избирателей
отзывать своих депутатов. Перечисленные
признаки при незначительном видоизменении
некоторых из них сохраняли на всем протяжении
существования советского строя.
Таким образом, местные органы власти
оказались встроенными в жесткую властную
вертикаль, что дает возможность оценить
советскую систему местной власти как
крайнее проявление государственной теории
самоуправления. Со временем из официального
языка применительно к местам исчезает
сам термин "самоуправление". Как
самоуправленческое начинает рассматриваться
государство в целом, объявленное государством
трудового народа. Категория же местного
самоуправления стала рассматриваться
как элемент буржуазной демократии, чуждой
демократии социалистической.
14 Реформа местного
самоуправления 1993 года. В 1993 году в период поэтапной конституционной
реформы Президент РФ провёл реформу местного
самоуправления. Деятельность местных
советов была прекращена, распорядительные
полномочия переданы местным администрациям,
а выборы новых представительных органов
местного самоуправления были отложены
на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря
1993 года, закрепила местное самоуправление
и его самостоятельность, в том числе и
при определении структуры органов местного
самоуправления. В 1995 году принят Федеральный
закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ». В 1997 и
2000 годах к нему принимались существенные
поправки о местном самоуправлении в городах
федерального значения и об ответственности
органов местного самоуправления и их
должностных лиц. Новый Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»,
принятый в 2003 году, положил начало муниципальной
реформе. Указом «О реформе местного самоуправления
в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября
1993 г. была прекращена деятельность районных
и городских Советов. Одновременно было
утверждено Положение об основах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации на период поэтапной конституционной
реформы. Это Положение предусматривало
такую систему местного самоуправления:
в городских и сельских поселениях с населением
до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан
и выборный глава местного самоуправления;
в городских и сельских поселениях с населением
до 50 тыс. человек выборное собрание представителей
и выборный глава местного самоуправления
(глава администрации); в городах и других
поселениях с населением свыше 50 тыс. человек
выборное собрание представителей и назначаемый
сверху либо избираемый населением глава
местного самоуправления; в сельских
районах - глава местного самоуправления
(глава администрации) без указания на
то, избирается он или назначается; может
быть образован также орган местного самоуправления,
формируемый из представителей органов
местного самоуправления городских и
сельских поселений; на территории сельсоветов
- глава местного самоуправления (глава
администрации), тоже без указания на то,
избирается он или назначается; может
быть образован орган местного самоуправления,
формируемый из представителей органов
местного самоуправления сельских поселений.
Новый этап становления и развития в России
местного самоуправления, действительно
современного муниципального управления,
учитывающего российский опыт и эффективную
зарубежную практику, начался в стране
в 1993 г.
15 Система источников
муниципального права. Источники муниципального права: Международные
договоры РФ; Конституция РФ; Федеральный
закон РФ (ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г); Указы Президента
РФ (федеральный уровень); Постановления
Правительства (По вопросам местного самоуправления,
требующим единой регламентации в границах
всей РФ); Муниципальные правовые акты;
Судебные источники (правовые позиции
Конституционного Суда РФ); Договорные
источники. Решения, принятые на сходе/собрании
граждан. В 90-е годы XX в. активно заключались
договоры и соглашения между органами
государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов
Федерации о разграничении предметов
ведения и полномочий, предметом которых
были и вопросы местного самоуправления.
16 Устав
муниципального образования. Устав муниципального образования
- необходимый атрибут местного самоуправления,
основополагающий документ среди нормативной
базы местного уровня. В соответствии
со ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» каждое
муниципальное образование имеет устав,
в котором в обязательном порядке указываются
следующие сведения: 1) границы и состав
территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся
к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного
участия населения в решении вопросов
местного значения; 4) структура и порядок
формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных,
других органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных
органов местного самоуправления, членов
других выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления
в силу нормативных правовых актов органов
местного самоуправления; 8) основания
и виды ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления; 9) порядок отзыва, выражения
недоверия населением или досрочного
прекращения полномочий выборных органов
местного самоуправления и выборных должностных
лиц местного самоуправления; Иные вопросы,
связанные с деятельностью органов местного
самоуправления, особенностями местного
самоуправления на конкретной территории,
могут быть включены в устав муниципального
образования по инициативе муниципальных
органов или населения. Устав муниципального
образования разрабатывается муниципальным
образованием самостоятельно и принимается
представительным органом местного самоуправления
или населением непосредственно. Устав
муниципального образования вступает
в силу после его официального опубликования
(обнародования) на территории муниципального
образования в муниципальных средствах
массовой информации либо иным способом,
обеспечивающим доступ широких масс.
17 Принципы
местного самоуправления. Принципы местного самоуправления
— это обусловленные природой местного
самоуправления коренные начала и идеи,
лежащие в основе организации и деятельности
населения, формируемых ими органов, самостоятельно
осуществляющих управление местными делами.
В основе местного самоуправления в Российской
Федерации лежат следующие основные принципы,
закрепляемые Конституцией Российской
Федерации и федеральным законодательством:
1. Самостоятельность решения населением
всех вопросов местного значения. 2. Организационное
обособление местного самоуправления
в системе управления обществом и государством.
3. Многообразие организационных форм
осуществления местного самоуправления.
4. Соразмерность полномочий местного самоуправления
материально-финансовым ресурсам.
18 Конституционно-правовые
основы местного самоуправления. Конституцией РФ (К. РФ) в
отношении местного самоуправления установлено
следующее. Народ осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного
самоуправления (ст.3 К. РФ). Органы местного
самоуправления не входят в систему органов
государственной власти (ст.12 К. РФ). Органы
государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане
и их объединения обязаны соблюдать Конституцию
РФ и законы (п.2 ст.15 К. РФ). Права и свободы
человека и гражданина являются непосредственно
действующими. Они определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной
и исполнительной власти, местного самоуправления
и обеспечиваются правосудием (ст.18 К.
РФ). Органы государственной власти и органы
местного самоуправления, их должностные
лица обязаны обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права
и свободы, если иное не предусмотрено
законом (п.2 ст.24 К. РФ). Органы государственной
власти и органы местного самоуправления
поощряют жилищное строительство, создают
условия для осуществления права на жилище
(п.2 ст.40 К. РФ). Местное самоуправление
в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование
и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдума, выборов,
других форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы местного самоуправления
(ст.130 К. РФ). Органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают
и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления могут
наделяться законом отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых
средств. Реализация переданных полномочий
подконтрольна государству (ст.132 К. РФ).