Місцеве самоврядування в Україні: поняття, система, матріально - фінансова основа Органи місцевого самоврядування

Романо-германська (континентальна) система організації влади на місцях передбачає існування поруч із органами місцевого самоврядування органів державної виконавчої влади (державних адміністрацій). При цьому дана система сьогодні знає два різновиди:

1. перший: на всіх рівнях управління (село-місто, район, область) паралейно один до одного існують як органи місцевого самворядування, так і представники центральної державної влади (органи державної влади - державні адміністрації) (Франція, Італія);
2. другий: органи місцевого самворядування свторюються на всіх рівнях управлінння, представники державної влади (державні адмісністрації) тільки на регіональному рівні (Польща, Болгарія, Фінляндія).

Іберійська (від слова Іберія - стародавня назва іспанії)   система організації місцевої влади передбачає існування на всіх рівнях місцевого управління виборних органів місцевого самворядування (Ради) та їх головних посадових осіб (голів,  мерів, префектів тощо), які здійснюють всі повноваження, що можуть виникнути на місцях. При цьому головні посаодві особи органів місцевого самворядування - мери, голови, префекти і т.д., затверджуються центральними оргнами державної влади як їхні представники на місцях. Така система в тій чи інші модифікації існує в Бразилії, Мексиці, Португалії, Іспанії).  

2. Зародження та розвиток інституту місцевого самоврядування  в Україні.

Явище територіального (місцевого) самоврядування було добре відоме на українських  землях від самих початків його існування  на європейському континенті та міцно  вкорінилося  у різних формах суспільної свідомості українського народу. Процес територіальної самоорганізації населення (процес формування органів місцевого  самоврядування),  пройшов в Україні  довгий шлях.

Біля витоків в основні цього  явища лежать:

• міські віча та сходи (збори) верві (територіальних громад) періоду України-Руси;
• середньовічне міського самоврядування українських міст за магдебургським правом (в т.ч. і за Литовськими  статутами 1529, 1566, 1688 років);
• форми самоорганізації населення в період козацько-гетьманської держави та закріплення права на місцеве самоврядування в першій українській Конституції 1710 року;
• реформи місцевого самоврядування в Австрійській імперії другої половини ХІХ ст. ( державний закон про місцеве самоврядування від 5 травня 1862 року, крайовий (галицький) закон про громади від 12 серпня 1866 року);
• Земські реформи в Російській імперії 1864 року.

Ідеї місцевого самоврядування в сучасному розумінні присутні в українській політичній думці  вже від пол.ХІХ ст.

Першим, помітним документом конституційно-правового  характеру середини ХІХ ст. в українській  політичній думці, був конституційний проект члена Кирило-Мефодіївського товариства Георгія  Андруського - «Начерк Конституції Республіки». Відомі є три варіанти цього документу, підготовлених автором приблизно в 1846-1850 роках, жоден з яких  не є був цілісним завершеним доументом. Всі три варіанти проекту ««Начерк Конституції Республіки» опубліковано  Найбільш повним є власне третій варіант проекту, датований 1850 роком.

Дві центральні ідеї пронизують «червоною  ниткою» конституційний проект Г.Андрузького:

1. утворення слов’янської коефедерації з республіканською формою правлінння (на взірець Сполучених Штатів  Америки, де мали об’єднатися 7 автономних штатів - Україна, Польща, Бсарабія, Остзея,  Сербія, Болгарія, Дон);

2) запровадження у містах і  селах України та інших штатах  Республіки найширшого самоврядування.

На первинному рівні самоорганізації  населення  (рівень територіальної громади), для належної організації місцевого життя мали б бути створені та функціонувати управа (як виконавчий орган територіальної громади), «богадельня» (притулок для людей похилого віку та інвалідів), школа, «магазин», громадська каса. Управа мала формуватись у складі - обраного на вільних виборах голови, 3-4 старшин, 10 депутатів від громади, священика і кожнього місцевого жителя, який закінчив гімназію та 1-5 писарів.  Управа мала б «...поєднювати в собі  влади судову, розпорядчу і виконавчу»на місцях.

Особливе значення для української  політичної думки другої половини ХІХ  ст. ( в частині висвітлення місця  інституту місцевого самоврядування в системі новітньої конституційної держави), стала поява конституційного  проекту Михайла Драгоманова «Вольный Союз - Вільна Спілка. Опыт украинской политико-соціальной програмы», надрукованого в Женеві в 1884 році. «Головним завданням «Вільної Спілки» в Росії у теперішній та найблищий час, - писав у своєму конституційному проекті М.Драгоманов, - повинна бути робота  для перетворення  цієї держави (Російської імперії - Н.С.)  на засадах політичної свободи...», де визначальними є «...А) Права людини і громадянина;... Б) Самоврядування...», при цьому саме самоврядуваню, на думку автора конституційного проекту,  має бути відведено роль «...основи для руху до соціальної справедливості».

Систему самоврядування  за конституційним проектом М. Драгоманова, мали складати різного роду «сходи» або  «вибрані збори»(зібрання) громадян, перед яким мали бути відповідальні всі службові особи  в державі, окрім суддів. Дана система мала органічно поєднати в собі свого роду два рівні  самоврядування (дві горизонтальні  площини в загальнодержавному механізмі): місцеве самоврядування і державне самоврядування. Місцевим самоврядуванням  передбачалась  самоорганізація  населення на рівні територіальних (сільських та міських) громад, волостей, повітів, областей.  Так, у селах  справами громади мали б «завідувати» сільських «схід» та обрані ним (а  фактично - громадою) виборні  виконавчі  органи - сільська управа та сільский старшина (голова). В містах, волостях, повітах  та областях малиб формуватись шляхо  вільних виборів «думи» як органи територіального самоврядування, які  в свою чергу обирають свої виконавчі  органи - управи. Органам місцевого  самоврядування громади, волості та повіту «...повинні завідувати в своїх  округах справами місцевого громаського  господарства (майно громади, ринки, ярмарки іт.п.), благоустрою (оздоровлення, продукти, опіка, страхування, охорона  худоби від епізоотій і т.п.) і  громадською початковою та (в міру засобів) середньою освітою».

Конституційний проект М.Міхновського «Основний закон «Самостійної України» Спілки народу Українського» (1906р.) був  першим повноцінним (завершеним) проектом конституції Української держави - як суверенного утворення в сучасному  розумінні даного явища.

Україна, як «спілка вільних і  самоправних земель, утворених на підставі своїх природних осбливостей  та окремішностей і заселених  українцями», за твердими переконаннями  М.Міхновського, мала б визнавати  і найширші права місцевих (територіальних) громад на самоврядування. Право громад на самоврядування, подібно до ситуації з проектом М.Грушевського, найшло своє чітке закріплення і цій проблематиці в конституційному проекті М.Міхновського відведено окремий розділ - «Самоправи».  Оргаізація публічної влади на місцях за даним проектом являє собою  двохрівневу систему місцевих представницьких  органів:  перший (нижній) рівень - рівень територіальних громад (очевидно мова іде про громади села, містечка  і міста); доругий рівень - рівень землі (як основної адміністративно-територіальної одиниці). Органи самоврядування на місцях мали б формуватися шляхом виборів на основі прямого, рівного загального виборчого права при таємному голосуванні (п.7 ст.95 Проекту). Громади села, міста  обирають відповідно сільську, міську Раду, яка «...з поміж себе» формує свій виконавчий орган - Управу Ради;  відповідно, громадяни, які проживають на території тої чи іншої землі обирають Земську Раду, яка також подібно до Ради громад, утворює свою Земську Управу.  Засідання органів місцевого самоврядування є виключно відкритими, зайняття всіх посад у виконавчих органах місцевого самроврядування - тільки на засадах  виборності.

Напрацьована в працях українських  вчених та громадсько-політичних діячів другої половини ХІХ - початку ХХ століть  теоретична база місцевого самоврядування (насамперед як суспільно-політичного  явища та конституційно-правового  інституту), мала згодом велике значення як для конституційного будівництва  вцілому, так і для розвитку місцевоого самоврядування в Україні зокрема. Адже, вже в Третьому Універсалі Української Центральної Ради Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписувалось «...вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях ...». Згодом, ст.26 Конституції Української Народної Республіки (Статуту про державний устрій, права і вольности УНР) було закріплено, що «всякого рода справи місцеві впроваджують виборчі Ради і Управи громад, волостей і земель. Їм належить єдина безпосередня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців , не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Українскої Народної Республіки.

Особливо значення в цьому плані  мали погляди на сутність і зміст  місцевого самоврядуваня М.Драгоманова. Останнє визнавали як під час  творення УНР-ЗУНР (зокрема робота проф.Отто Ейхельама - «Проект Конституції основ держвнних законів УНР» 1920 року), так і значно пізніше.  28 жовтня 1933 в Українському Вільному Університеті в Празі під час святкуванні 15 річниці Чехословацької Республіки проф. Станіслав Дністрянський у своєму виступі «Демократія та її майбутнє» з цього приводу зокрема говорив: «...Коли-ж нам на прикінці приходиться зробити висновок наших міркувань для нас і у майбутнє, ми не повинні сумніватися, що наш майбутній шлях знаходиться в таборі правдивої демократії з зазначенням української народної ідеї та зі збереженням справжнього народного авторитету. Ні парламентаризм ні партійний режим не належали до витворів українського народоправства. Натомість гадаю, що не тяжко нам буде відтворити давні-давні традиції нашої минувшини. Та якщо порівняємо модерні змагання в напрямку відтворення структури справжнього народнього авторитету, мусимо  склонити голову перед одним із наших авторитетів, коли зрозуміємо, які цінності відкрила нам уже в минулій добі «Вільна Спілка» Драгоманова».

Встановлений радянський режим  не визнавав місцевого самоврядування: місцеві Ради (спочатку Ради робітничих, селянських та солдатських депутатів, пізніше депутартів трудщих, ще пізніше - народних депутатів) проголошувались  органами влади на місцях.

Початком відновлення місцевого  самворядування в Україні стало  прийняття 7 груддня 1990 року Закону Української  РСР «Про місцеві Ради наодних  депутатів та місцеве самоврядування». Пізніше були Закони України «Про місцеві радинародних депутатів  та місцеве і регіональне самоврядуваня» (1992 р.), «Про держвну  владу і місцеве  самоврядування в Україні» (1994 р.)  та нині чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.).

3. Основні принципи, система  та матеріально-фінансова  основа  місцевого самоврядування в Україні.

В основу функціонування місцевого  самоврярдування в Україні, як важливого, фактично - одного із основних конституційно-правових інститутів,  покладено ряд  принципів (засад) визначених Конституцією  та Законом України «Про місцеве  самоврядування». До них (принципім  місцевого самоврядування, насамперед відносяться принципи:

• народовладдя;
• законності;
• гласності;
• колегіальності;
• поєднання місцевих і державних інтересів;
• виборності;
• правової,    організаційної     та     матеріально-фінансової   самостійності  в  межах  повноважень,  визначених  цим  та  іншими   законами;
• підзвітності  та   відповідальності   перед   територіальними   громадами їх органів та посадових осіб;
• державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
• судового захисту прав місцевого самоврядування.

Кожен, з цих принципів ( нагадаємо, що принципи у конституційному праві це певні засади, фундаментальн основи), - має свій зміст, свою сутність і кожен з них має своє місце у формуванні загальнної «карртини»(схеми, моделі)  місцевого самврядуванння.

Для приклади, розглянемо детальніше принцип «законності» та принцип «поєднання місцевих і державних інтересів».

Суть принципу «законності» полягає в тому, що діяльність всіх органів місцевого самоврядування, всіх його посадових та службових осіб має бути чітко підпорядкована Закону. При цьому, посадові та службові особи органів місцевевого самоврядування повинні не тільки чітко дотримуватись норм Закону «Про місцеве самворядування в Україні», а й керуватися у своїй діяльності насамперед Конституцією України (з огляду на її верховенство) насамперед виходячи із її засадних положень у розумінні того, що людина, її життя і здоров’я, честі і гідності, ннедоторканості і безпеки як найвищої соціальної ціннності (ст.3 Конституції України),  що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (ст.15 Конституції України) і т.д.

Принцип «поєднання місцевих і державних інтересів» буквально означає те, що у своїй діяльності посадові та службові особи органів  місцевевого самоврядування повинні керуватись не тільки інтересами конкретних територіальних громад, а й враховувати інтереси загальнодержавні (національні). Теж саме, має бути і з боку органів державної влади  при вирішенні місцевих побллем.

Приклад, який ми приводили  на лекції з «Основ конституційного ладу України». Місту Львову необхідно для нормального  функціонування десь залишати (збувати, знищувати і т.д.) кожень день тонни  різноманітного сміття. Сміття та всякі  відходи є всюди (в житлових масивах, військових  частинах, державних (в  т.ч. і стратегічних) заводах, і навіть  в  навчальних закладах та органах  влади. Сміття звозиться на сміттєзвалище. Біля нього (близько чи далеко) є  населені пункти. Для них це звалище - одні лише серйозні проблеми (постійний  чад згарища, неприємні запахи, бактерелогічна небезпека і т.д.). Для міста  Львова - смітезвалище необхдність, і  можливість нормальногго функціонування.  Інтереси міста ( а отже і держави, адже у місті є військові частини, державні заводи, органи влади і  т.д.)  і інтереси села є не тільки різними, а й протилежними.  Тому таких випадках природньо виникають  конфлітні ситуації. При вирішенні  виниклої проблеми (розв’язанні таких  ситуацій ) і органи місцевого самоврядування і органи державної влади бузумовно  повинні керуватись принципом ««поєднання місцевих і державних інтересів».