Правовое регулирование деятельности налоговых органов РФ

Во  времена  Екатерины  II, указом от  24  октября  1780 г. была учреждена  экспедиция о государственных  доходах. Спустя год ее разделили на  четыре самостоятельных  экспедиции:  первая  занималась доходами,  вторая  —   расходами,  третья —   ревизией   счетов,  четвертая  —   взысканием   недоимок,  недоборов  и  начетов. Все четыре экспедиции  подчинялись генерал- прокурору. Петровские коллегии к этому времени были - упразднены, а их функции по  финансовому управлению  переданы казенным  палатам. 8 сентября  1802 г.  было создано министерство финансов, основной задачей  которого стало «управление казенными и  государственными   частями, кои  доставляют правительству нужные на  содержание его доходы, и генеральное всех доходов ассигнование  по   разным   частям   государственных расходов».¹

Структурным  подразделением министерства финансов был  департамент Податей и  сборов, который в 1863 г. разделили на два самостоятельных департамента: окладных  сборов  и  неокладных  сборов. Последний  в мае 1896 г. был преобразован в главное управление неокладных  сборов  и  казенной  продажи  питий.  Наряду  с названными   подразделениями  работой  по  взиманию налогов занимался  департамент торговли и мануфактур.   

На  местах  вопросы  налоговой  системы  решались казенными  палатами, подчиненными   министерству финансов. Казенная   палата состояла из  управляющего, помощника   управляющего,   начальников отделений  и других  членов   по   штату.  При   казенной   палате образовывалось  губернское  податное  присутствие. В 1885 г. в  ведении  казенных  палат были   учреждены должности  податных  инспекторов, которые осуществляли   контроль  за   правильным   взиманием   налогов, пошлин  и  различных  сборов на своих участках. Таких участков  на   территории  Российской   империи   на 1902 г. насчитывалось  500. Учитывая  особую   значимость деятельности  податных инспекторов, их назначение  на   должность  и  распределение  по  губерниям осуществлялось лично  министром  финансов.   

На  податного инспектора возлагалось  наблюдение за правильным  производством  торговли, поступлением окладных  сборов, исчислением и взиманием пошлин  по безвозмездному  переходу  имуществ  (с наследования, дарений и т. п.), участие в раскладке поземельных налогов и со сборов с городских недвижимых имуществ, председательство в уездных податных  присутствия и участие по  некоторым  делам  в  уездных  съездах (и соответствующих  учреждениях). Податные   инспекторы изучали   реальное  положение  дел  в   хозяйственной деятельности населения и размеры получаемых  доходов. Они   же   расследовали  факты   злоупотреблений  по сокрытию  доходов  от налогообложения, уклонения  от уплаты  налогов. Должность податного инспектора была престижной, имела  высокий  образовательный и квалификационный   ценз. Податной  инспектор освобождался от  воинской повинности, имел  должностную  печать с малым   орлом  и  горизонтальным  шрифтом,  вел свое делопроизводство. В соответствии с Табелем  о рангах он  был чиновником  VI класса и при наличии высшего образования уже через три  года работы получал орден Святой  Анны  III степени, тогда как чиновники других ведомств в  этом  случае могли претендовать лишь  на орден Святого  Станислава III степени.    Если казенная  палата ведала прямыми  и большинством   косвенных  налогов, то  акцизными   сборами занималось  губернское акцизное управление. Акцизные сборы представляли  собой налог на те виды  промышленной  деятельности  и торговли,  продукты которых отличались повышенным   спросом: спирт и вино, сахар, табак, чай, спички и  т.д.   

Для  упорядочения  работы  по  раскладке, учету и взиманию   основных  видов  налогов в конце  XIX  — начале  XX  веков  стали создаваться присутствия  по различным   видам  налогообложения —   коллегиальные органы  управления:  губернские и  уездные  податные раскладочные  присутствия. После упразднения губернского   податного  присутствия  его  функции   были переданы- самой   казенной палате   и  специальным присутствиям  по  основным  налогам: присутствию  по налогу  с   недвижимых   имуществ,  присутствию   по квартальному налогу и присутствию  по государственному  промысловому  налогу, возглавляемому губернатором лично.  Членами   этого присутствия  являлись  также управляющий   казенной палатой, вице-губернатор, прокурор  председательствующий окружного  (губернского) суда, управляющий  акцизным  управлением.    Раскладочные присутствия  в  уезде, возглавляемые податным   инспектором  участка, сохранились  вплоть до 1917 г.    

Февральская  буржуазно-демократическая  революция 1917 г. не внесла сколь-нибудь серьезных изменений в  систему  и структуру налоговых  органов. Радикальные перемены  начались только в конце  1918  г. 31 октября  1918 г. Совет  Народных Комиссаров  принял Декрет об организации финансовых отделов  губернских  и  уездных комитетов   Советов рабочих, крестьянских  и красноармейских депутатов.¹

Этим   декретом   было   утверждено  Положение    об организации финансовых  отделов  губернских и уездных исполкомов   и   одновременно  упразднены   казенные палаты,  акцизные  управления и  финансовые   органы местных  самоуправлений.    Губернский финансовый   отдел состоял из подотделов:  сметно-кассового, прямых  налогов  и  пошлин, косвенных  налогов и  секретариата. Финотдел уездного исполкома  делился на  два подотдела: сметно-кассовый и  налоговый.   

Из  инструмента финансовой политики  и регулятора рыночных   отношений   налоги  были   превращены   в орудие   классовой борьбы,  средство  экономического подавления не только  «капиталистов и помещиков», но и  большого количества людей, относящихся, как сейчас принято  говорить, к   среднему классу. К  примеру, принятый  в 1918 г. Чрезвычайный десятимиллиардный налог носил откровенно  конфискационный   характер. Фактически все губернии России облагались многомиллионной  данью для усиления  Красной Армии,  которая готовилась к  оказанию помощи   пролетариату Европы в  завершении мировой революции.¹

Гражданская война и хозяйственная  разруха привели к   политике  военного  коммунизма,   когда  частная торговля полностью  запрещалась, вводились  плановое снабжение  населения  товарами  первой  необходимости (карточная система), трудовая повинность, продразверстка и т.п. В этих условиях ни о каких  цивилизованных  способах  пополнения  государственной казны  не могло  быть и речи.    Переход  к   восстановлению  народного  хозяйства начался  с марта  1921 г.: разверстка была  заменена продналогом, разрешена свободная торговля,  а экономика  в целом ориентировалась на государственно - капиталистический путь развития.    Декрет  ВЦИК    «О  замене   продовольственной  и сырьевой разверстки натуральным налогом»²  предусматривал   единый  налог  на   все  сельскохозяйственное производство. Однако правила  взимания такого налога в  1921   г. разработаны  не  были,   а  ситуация  с продовольствием вновь  складывалась так, что  налоги вводились применительно  к отдельным  отраслям сельского хозяйства и видам  продукции. До марта 1922  г. натуральный  налог  выплачивался  сеном  и  соломой, картошкой  и капустой, медом  и  другими продуктами питания, всего около 20  наименований. Это не  могло не сказаться на равномерности   и полноте обложения сельского населения.    Дело осложнилось и  тем, что налоги в начале 20-х годов  взимались различными   органами.  Так, продовольственный налог  собирался наркоматом  продовольствия; подворно-денежный налог — местными  органами власти; трудналог в денежной   части — наркоматом финансов, а в натуральный —   наркоматом труда. С 1924  г. предпринимаются попытки перейти к денежному исчислению   и взиманию  налогов.   

В   период  НЭПа    основной   задачей  налоговой политики  Советского государства, наряду с  другими задачами, стало  вытеснение частника  из  всех  сфер производства, усиление  обложения  капиталистических элементов. В новых  экономических условиях начинают меняться характер налогов, их значимость в обеспечении  доходной части бюджета.  В хозяйственном  механизме, где цены устанавливаются  в плановом порядке, вне какой-либо зависимости от  спроса и предложения, налоги  перестают быть   регуляторами экономических отношений  в их классическом  понимании. Следует  отметить  особую  роль  сельхозналога  в экономическом  разгроме деревни, разрушении многовекового уклада хозяйствования на земле. Решающим    в этом  деле стал принятый тогда  курс на коллективизацию   сельского хозяйства. В 1928 г. была  проведена реформа  сельхозналогов и уже к 1930  г. дифференциация  налоговых  платежей оказалась такова, что 2,8% крепких  хозяйств обязывались  выплатить 29,6%  всего сельскохозяйственного налога. Остальные  70%   налога возлагались  на  середняцкие   хозяйства, которые  в структуре сельского населения занимали 60,4%. Свыше трети  всех  крестьянских хозяйств  освобождались от выплаты  сельхозналога из-за бедности.¹ 

Одновременно с реформой   налоговой   системы началось строительство нового  налогового аппарата. В соответствии с Положением о Народном  комиссариате финансов, утвержденным ВЦИК 26 июля 1921 г., в составе Наркомфина   было создано  организационно-налоговое управление, которое  позднее переименовали в управление налогами  и государственными  доходами. В губернских и  уездных финотделах налоговые  подразделения  остались без особых  изменений. Были   упразднены  податные инспекторы  при уездных финотделах  и сформирован  штат  фининспекторов, который  осуществлял   контроль  за  взиманием   прямых    налогов  и подчинялся  непосредственно губфипотделам.   

В 1925 г. Наркомфин СССР принял  Положение   о наружном   налоговом надзоре, где определялись права, обязанности, задачи и функции  финансовых   инспекторов,  их   помощников   и   финансовых  агентов.  На наружный   налоговый надзор возлагалось обследование плательщиков  налогов, изучение источников  их доходов,  объектов  налогообложения.  Ведение   окладного счетоводства  (карточки  недоимок,  книги,  отчетные ведомости  и  др.) передавалось кассовым  органам, а взимание  платежей — налоговым агентам.

К  1930  г. налоговый  аппарат  Наркомфина   СССР превысил  17 тыс. человек. Из  них половина  работала в финансовых  органах, а остальные входили в аппарат  наружного  налогового надзора. Учитывая, что к этому времени с  капиталистическим элементом как  в городе, так  и  на   деревне  в  - основном  было  покончено, налоговая  реформа  1930  г. внесла изменения   и  в организацию  налогового  аппарата. Основным   звеном системы  стала  налоговая инспекция   —  структурное подразделение  районных   и   городских  финансовых    отделов. К руководящим   и  контролирующим   звеньям    относились налоговые   отделы краевых,  областных  и    городских (с районным  делением) финансовых  органов,    управления налогов  и   сборов наркоматов  финансов    союзных  республик и Наркомата  финансов  СССР.     

В  соответствии с Положением  о  налоговой инспекции  районных  и   городских финансовых   отделов  и    налоговых ревизоров 1949  г. в районах и городах, не    имеющих   районного деления,  действовали  налоговые    инспекции, состоящие из старшего  налогового инспектора, участковых налоговых инспекторов, их помощников,  налоговых    агентов  в   сельской  местности,   работников  бухгалтерии. Структура и штатная  численность  каждой   инспекции  определялась  количеством   налогоплательщиков, территориально-экономической характеристикой города (района). В  крупных  городах в   состав налоговых  инспекций  входили инспекторы  по   налогам  с  заработной  платы рабочих и служащих,   местным   налогам   с   предприятий,  учреждений   и   организаций и  государственной пошлины.    

Исключительное   значение придавалось  контролю  за   взиманием налогов  со стороны вышестоящих  финансовых органов. Специальный   аппарат, контролирующий   соблюдение законов при  взимании налогов, состоял из  ревизоров и  старших ревизоров в краевых и областных  финотделах, а также из ревизоров, старших и  главных  ревизоров в  министерствах финансов  союзных республик и  Минфине   СССР.   

В  1959  г. были  произведены  очередные перемены в  структуре  налоговых  органов. Управление  налогов  и  сборов, налоговые  отделы и инспекции были переименованы соответственно в управления, отделы и инспекции  государственных доходов. Их функции   практически не  измелились. Управление государственных доходов Министерства финансов СССР продолжало заниматься планированием поступлений налогов и других доходов в  целом  по Союзу   и  по  союзным   республикам, следило за выполнением плана поступлений платежей в государственный бюджет;  разрабатывало проекты ставок налога с оборота на промышленные   и продовольственные товары, проводило ревизии, проверки и обследования работы по государственным доходам в министерствах  финансов союзных   республик, а также в местных финансовых органах, выполняло другие работы.    В   союзных   республиках аналогичные   функции выполнялись.  управлением   государственных доходов министерства  финансов союзной республики. В краях, областях, автономных  республиках, автономных  областях,  национальных  округах  были   созданы  отделы государственных доходов.  

Структурными  элементами  управлений, отделов были  подразделения по налогу с оборота, отчислений от прибыли   и   прочих  доходов, налогов и сборов  с населения, планирования и учета и т. д.    Основная работа  по систематическому контролю  за выполнением   планов госдоходов, правильным исчислением  и своевременным  поступлением  всех платежей в бюджет  возлагалась на городские и районные  инспекции  по государственным  доходам, которые входили  в структуру районного  (городского) финансового отдела исполкома  соответствующего Совета народных  депутатов. Численный   состав инспекции зависел от  объема выполняемых   работ. Возглавлял инспекцию начальник, если  в штате  было  свыше  десяти сотрудников,  или старший   инспектор, если  менее десяти. Руководство работой инспекции  государственных доходов осуществлялось  заведующим  городским  (районным)   финансовым  отделом. Он  решал  вопросы  приема  на  работу, перемещения  с одной  должности на другую, определял порядок работы  инспекторского состава.    На  сотрудников  районных  (городских) инспекций государственных доходов возлагался постоянный  контроль за поступлением  от предприятий  и  организаций платежей  в бюджет; проведение документальных проверок по  полученным  отчетам, первичным бухгалтерским документам. Инспекторы  и  экономисты  разрабатывали предложения  по обеспечению  своевременного выполнения  планов поступления платежей  в бюджет; изыскивали  дополнительные  источники  доходов, вели  учет предприятий и  организаций, обязанных вносить платежи  в бюджет, выполняли другие контрольные  функции.    Отход от административно-командной  модели развития  экономики и переход к рыночным   отношениям потребовали радикальных перемен не только в налоговом  законодательстве. Возникла настоятельная необходимость  в реорганизации налоговых органов.

Государственные налоговые инспекции  появились в 1990 году, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 24.01.90 г. № 76 "О Государственной налоговой службе"¹. Правовое положение данной структуры закреплялось Законом СССР от 21.05.90 г. "О правах, обязанностях и ответсвенности государственных налоговых инспекций."²

31 декабря 1991 года Указом Президента  РФ "О государтственной налоговой  службе" органы налоговой службы  были выделены из Министерства  РФ и преобразованы в систему  центральных органов  государтсвенного  управления с подчинением Президенту  и Правительству РФ. В марте 1992 года при налоговой службе были образованы специальные подразделения по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений налогового законодательство, а также обеспечению  безопасности деятельности этой службы и ее сотрудников под названием Главное управление налоговых расследований. В последствии в июне 1993 года это подразделение было преобразовано в федеральные органы налоговой полиции как самостоятельный орган.

Передача все новых  полномочий Государственной налоговой  службе, на которых мы остановимся в других разделах данной работы,  привело к необходимости придать ему статус Министерства и Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 года  № 1635 "О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам"¹ Государственная налоговая служба Российской Федерации преобразовано в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Организация деятельности Государственной налоговой службы.

 

2.1 Правовая база деятельности  Государственной налоговой службы.

 

В  соответствии с  Положением   о  Государственной  налоговой  службе Российской  Федерации¹ ее  центральный  аппарат и органы  на местах в своей деятельности руководствуются  Конституцией  Российской Федерации, конституциями  республик  в составе Российской Федерации,   Законом  РФ   от 21   марта   1991  г.  «О Государственной налоговой службе РФ», Налоговым кодексом РФ, другим  законодательством Российской  Федерации  и  республик в  ее составе, указами и  распоряжениями   Президента Российской  Федерации, постановлениями  высших   органов представительной  власти  Российской   Федерации   и республик   в  составе  России,  постановлениями   и распоряжениями   Правительства Российской Федерации, решениями органов  государственной  власти  краев, областей, автономных  образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга,  районов,  городов  и   районов  в городах по  налоговым вопросам.