Правовое регулирование деятельности налоговых органов РФ

В перечне  нормативно-правовых  актов не случайно на   первом   месте  стоит  Конституция   Российской Федерации. Содержащиеся  в ней  нормы, регулирующие налоговые  отношения,  имеют  высшую   юридическую   , силу,  прямое  действие  и   применяются   на  всей территории Российской Федерации. В  ст.ст. 57, 71, 72,  75,  106   Конституции  РФ   определяются  субъекты налогообложения и  их гарантии, исключительная компотенция Российской  Федерации  и компетенция  субъектов  федерации в  сфере  налогового регулирования,  называются   органы   налогового  правотворчества и процедура принятия  законов о налогообложении.

Конституционные  нормы   находят  детализацию  в законах  и  подзаконных  актах, регулирующих  общественные   отношения   как  в   организации  работы налоговых  органов, так и в  конкретных  сферах налогообложения.

При  характеристике правовой основы деятельности  госналогслужбы  такое деление имеет теоретическую и практическую значимость. Принятый в 1991—1992 г. пакет нормативных   актов можно представить двумя блоками. Первый  включает в себя законы  и подзаконные акты, определяющие   порядок формирования  и задачи налоговых органов, их систему и   структуру, компетенцию,   права и   обязанности налогоплательщиков, принципы  налогообложения и т. д. Второй   состоит из  законов по  конкретным  видам налогов, с указанием субъектов и объектов налогообложения,  ставок налогов  и   налоговых льгот, правил исчисления  и  порядка  уплаты  налогов, штрафов  и иных  санкций за нарушения  законодательства. В данной работе нами рассмотрен первый блок этих нормативных актов и другие нормативные акты принятые в последующие года, изданные в следствии развития налоговых правоотношений и необходимости их правового регулирования     

Закон РСФСР   от 21  марта 1991 г. «О Государственной  налоговой службе РСФСР» соотносится  к первому  блоку нормативно-правовых актов. Фактически это и  первый российский закон, определивший задачи и   структуру государственной  налоговой  службы  в условиях начинавшихся  тогда рыночных реформ,  права и  обязанности налоговых органов  при осуществлении контроля за соблюдением  налогового законодательства юридическими и  физическими   лицами.  Здесь  же предусматривается ответственность государственных налоговых   инспекций   и  их   должностных   лиц   за совершенные по службе правонарушения, социальные гарантии сотрудников налоговых инспекций и их семей в случае гибели или  получения  увечий сотрудниками    при исполнении  служебных  обязанностей.     

Закон   РФ  «Об   основах  налоговой    системы  в  Российской  Федерации»  от  27  декабря    1991 г.¹  впервые   на  законодательном  уровне   определил    понятие налога  и   налоговой системы.  Целый   ряд    положений, носящих  принципиальный  характер, нашли закрепление в отдельных  нормах закона. Так были определены права и объязанности налогоплательщиков и налоговых органов, виды налогов, которые будут взыматься на территории федерации, в субъектах федерации и на местах на уровне районов и городов без районного деления. В соответствии со ст. 24 этого Закона контроль за правильностью и своевременностью взимания в бюджет налогов осуществляется налоговым органом в соответствии с Законом Российской Федерации «О Государственоной налоговой службе Российской Федерации» и иными законодательными актами.

Закон РФ «Об основах налоговой  системы в РФ» установил право  налоговых органов налогать и  взыскивать с налогоплательщиков финансовые санкции за нарушение налогового законодательства.

В своей деятельности Государственная  налоговая служба руководствуется  и придерживается положений законов  РФ по различным видам налогов. Например, для  осуществления  контроля за соблюдением налогового  законодательства при операциях с ценными бумагами органы  госналогслужбы руководствуются Законом   РФ.  «О  налоге  на  операции   с  ценными    бумагами». Значительные  сложности  в  реализации этого закона связаны с нормативным урегулированием    рынка ценных бумаг.  Практика последних лет свидетельствует о проблемах, связанных не только с уплатой    налогов акционерными  обществами   и   компаниями,    работающими с ценными бумагами, но и откровенным    мошенничеством  правлений   ряда крупных фирм   по    отношению    к десяткам  и   сотням  тысяч   своих    акционеров. Вот почему  законные  и   обоснованные    действия налоговой службы  при проверке этой категории плательщиков  способствуют   с одной   стороны    максимальным  поступлениям   налогов в государственный  бюджет, с другой —  выполняют  важную,  профилактическую функцию  по предупреждению банкротств и разорения владельцев ценных бумаг. Или же  Закон  РФ  «О   подоходном  налоге  с физических  лиц»¹ , который определяет взаимоотношения налоговых органов и работодателей, которые сами по себе не являются плательщиками подоходного налога , а являются налоговыми агентами, по отношению к своим работникам, с которых они удерживают налог и перечисляют в бюджет. А налоговый орган в данном случае контролирует организации по вопросу правильности начисления, удержания и своевременности перечисления подоходного налога в бюджет.

Как инструмент  реализации  основных  задач  в   области   налоговой политики   особую  значимость  приобретает  Налоговый  кодекс  Российской Федерации   -   систематизированный   законодательный   акт,   призванный обеспечить  комплексный  подход  к  решению  насущных  проблем налогового права,  В Налоговом кодексе  Российской  Федерации  действующие  нормы  и положения,   регулирующие  процесс  налогообложения,  перерабатываются  в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы,   приводятся   в  упорядоченную,  единую,  логически  цельную  и согласованную систему.

Изменения налоговой  системы,  предусмотренные  Налоговым  кодексом, направлены на решение следующих  важнейших задач: построение  стабильной,  понятной  и  единой в границах Российской Федерации   налоговой   системы,   установление    правовых    механизмов взаимодействия  всех  ее  элементов в рамках единого налогового правового пространства; развитие    налогового   федерализма   при   обеспечении   доходов федерального,  региональных и местных бюджетов закрепленными  за  ними  и гарантированными налоговыми источниками; создание   рациональной    налоговой    системы,    обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства,  активизации инвестиционной деятельности  и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан; уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени; формирование единой налоговой правовой базы; совершенствование    системы    ответственности    за налоговые правонарушения; совершенствование налогового администрирования.

По своей тематике и  кругу  регулируемых  вопросов часть 1 Налогового кодекса близка к  утративщему силу с 1 января 1999 года Закону РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации»,  и после введения ее в действие она заменила указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и  отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем первой части Налогового кодекса значительно превосходит объем Закона.

В обшей  части  Налогового   кодекса   в   целях   создания справедливой  и  эффективной  налоговой  системы  много внимания отведено вопросам  создания  единого  налогового  правового  порядка,  обеспечения законности  для  всех  участников  налоговых отношений.  Налоговый кодекс призван обеспечить создание самостоятельной  отрасли  законодательства  - налогового права,  имеющей свой собственный предмет,  принципы,  методы и способы регулирования отношений,  связанных с уплатой налогов  и  сборов, устранить    правовой    хаос   и   пробелы   в   действующем   налоговом законодательстве.

Следующим элементом правовой основы деятельности госналогслужбы являются Указы Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 года № 340 «О Государстенной налоговой службе Россиской Федерации» были утверждены Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, Гарантии правовой и социальной защиты работников Государтсвенной налоговой службы Российской Федерации и Положение о классных чинах работников Государственной налоговой службе Российской Федерации. В названных нормативных актах говорится о задачах и структуре налоговых органов, их основных и факультативных функциях, правах и объязанностях и социальных гарантиях сотрудников.

Так же как и Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ по налогам и  другим объязательным платежам являются самостоятельным источником налогового права. Их содержание в большинстве  случаев связано с определением налоговых и акцизных ставок. Иногда прямо в законе о том или другом налоге содержится отсылочная норма, предусматривающая регулирование отдельных налоговых отношений нормативными актами Правительства РФ. Примером может служить Закон РФ «О плате за землю» от 11.10.91 г. № 1738-1, где говорится, что порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством РФ.

 К правовой основе деятельности  государственной налоговой службы  относятся подзаконные акты издаваемые  Государственной налоговой службой и содержащие предписания по процедурам взимания различных видов налогов в масштабах всей Российской Федерации. Это инструкции, разъяснения, письма и т.д. По каждому закону о федеральном налоге существует соответствующая инструкция о порядке их применения.

Одно из важнейших изменений  в налоговом законодательстве, который  внес Налоговый кодекс РФ - изменение  статуса инструкций, писем и других документов госналогслужбы. Данные документы, согласно ст. 31 Налогового кодекса РФ не входят в налоговое законодательство РФ.  Для налогоплательщиков, налоговых агентов объязательными к применению являются только формы налоговой отчетности и порядок их заполнения, утверждаемые Госналогслужбой в случаях, предусмотренных законодательством. Все остальные акты Госналогслужбы объязательны только для налоговых органов. Иначе говоря, налогоплательщик сможет ссылаться на нормативные акты Госналогслужбы в суде, если действия налоговой инспекции им противоречат, а налоговые органы вправе обосновывать свою позицию исключительно положениями Налогового кодекса РФ, закона, акта законодательного органа субъектов Федерации или представительного органа местного самоуправления, т.е. акта налогового законодательства. 

Особо следует сказать о правовой базе деятельности государственной налоговой службы в республиках в составе России.

Кроме названных нормативных актов  к источникам налогового законодательства относятся Конституции республик  в составе России, постановления  и распоряжения их высших представительных и исполнительных органов государстсвенной власти. Учитывая, что система налогов, взымаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, нормативные акты республик в составе России не могут входить в противоречие с общероссийским налоговым законодательством.

Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения издаются представительными  органами и администрацией краев, областей, автономной области и автономных округов, а также городов и  районов.

Полномочия органов государственной  власти субъектов  Российской Федерации  и органов местного самоуправления по введению региональных и  местных  налогов определены  Конституцией  Российской  Федерации, ст.4 НК РФ, ст.20-21 Закона Российской  Федерации  «Об основах налоговой системы в Российской  Федерации», Законом РФ от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской  Федерации».¹  На  определенных  этапах развития государства они регулируются Указами Президента  Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской  Федерации, принимаемыми ими в    соответствии с их полномочиями по совершенствованию налогового законодательства, укреплению  платежной дисциплины.

В настоящее  время  в регионах  России  сложилась  определенная система региональных и местных  налогов и сборов, которые  оказывают существенное влияние на  формирование доходной части региональных  и местных бюджетов.

Практически повсеместно  введен  региональный  сбор  на   нужды образовательных учреждений, в большинстве административно-территориальных  образований  (городах  и районах) введены и действуют по 6-7 местных налогов и сборов, предусмотренных статьей 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Поступления от  региональных  и   местных  налогов  и   сборов, вводимых органами власти  субъектов  Российской Федерации и  местного самоуправления составили в I полугодии 1998 года 14,5 млрд.  рублей, что составляет  5,4 процента  от всех налоговых  поступлений и  10,3 процента от  поступлений в  бюджеты территорий  или возросли  против соответствующего периода 1997 года на 27 процентов.

В республиках Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Карелия, Алтайском, Приморском, Хабаровском краях, Камчатской, Ленинградской, Липецкой, Нижегородской,    Псковской,   Саратовской,    Сахалинской областях, г.Москве поступления от этих налогов и сборов составили от 12 до 30 процентов от поступлений в бюджеты территорий.

Анализ структуры    поступлений    от    указанных     платежей свидетельствует, что основную долю  в них составляют поступления от налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы 9823,7 млн. руб. или 70 процентов; значительны поступления от сбора на нужды образовательных учреждений 1451,3 млн. рублей или 10 процентов; все более существенную роль занимают в структуре  местных налогов и сборов поступления  от сборов, связанных с  осуществлением торговой деятельности, что  свидетельствует об ужесточении  контроля за доходами в этой  сфере, в частности за торговлей  винно-водочными изделиями.

В последнее время работа с региональными  и местными налогами  и сборами  проводится  налоговыми  органами в  тесном взаимодействии  с органами   законодательной   и исполнительной   власти   субъектов Российской  Федерации,   местного   самоуправления,  финансовыми   и правоохранительными  органами.   Это  прежде   всего  отражается   в подготовке   проектов  нормативных   актов   по  введению,   порядку исчисления  и  уплаты этих  налогов,  выявлению  налогоплательщиков, укрывающихся от их уплаты,  полноте отражения получаемых доходов  от предпринимательской деятельности.

В целях координации этой  работы при органах законодательной  и исполнительной власти созданы  постоянные рабочие группы по налоговой политике, в состав которых включены налоговые работники.

Во многих  регионах  приняты  специальные  законы,  определяющие основные принципы регионального и  местного налогообложения.