Правовые основы финансового контроля в Российской Федерации

В частности, в Японии органом, осуществляющим государственный  финансовый контроль, является счетная  палата. Она наделена конституционным  статусом независимости от трех ветвей власти государства(судебная, исполнительная, законодательная). Эффективность этого контролирующего органа Японии можно оценить в 336 700 млн. иен. Следует отметить, что критерии эффективности исчисляются исходя из суммы денежных средств, возвращенных в бюджет в результате принятых палатой мер, и суммы денежных средств, которая была «сэкономлена» в ходе аналитической деятельности палаты при планировании бюджета на следующий финансовый год.

Начиная с 1921 г. в  США функции Высшего органа финансового  контроля федерального уровня выполняет  главное контрольно-финансовое управление США (U. S. GAO). Ведомственный финансовый контроль реализует министерство финансов США, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор министерства образования США. Кроме того, эффективность работы Высшего органа финансового контроля США в 2010 г. составила 49,9 млрд долл., или 87 долл. на 1 долл., потраченный на обеспечение деятельности управления.

Организационное, институциональное  отделение государственного финансового  контроля от исполнительной власти и  законодательной власти означает, что  субъект и объект контроля контролер  не одинаковы, более того, между ними существует определенная дистанция. К  примеру, Верховная контрольная  палата Польши подотчетна Сейму и  выступает в качестве самостоятельного высшего органа государственного контроля. Государственная счетная палата Венгрии как финансовый хозяйственный  орган и контролирующий орган  Государственного собрания подотчетна исключительно Государственному собранию. В некоторых странах законодательством за органом финансового контроля закрепляется статус особого судебного органа либо органа, осуществляющего функции судебного органа. [6]

Контролирующие  органы некоторых зарубежных государств взаимодействуют или пытаются найти линии разграничения своих функций с функциями омбудсменов. В свою очередь, последние — независимые структуры, которые образуются парламентами. Однако существуют своего рода административные омбудсмены. В частности, во Франции медиатор назначается Советом Министров и выступает в качестве посредника между аппаратом управления и гражданами. Ему оказывают помощь специально выделяемые в министерствах и департаментах корреспонденты. В США исполнительные омбудсмены штатов назначаются губернаторами, а часто с участием легислатур. В Австрии президент назначает членов аппарата Коллегии народной правозащиты.

Мировой опыт формирования счетных палат показывает, что  возможно применение одной из 3 моделей:

1. парламентская (суть ее заключается в том, что парламенту принадлежит решающая роль в определении состава счетной палаты и, главным образом, ее председателя);
2. внепарламентская (суть ее заключается в том, что назначение председателя палаты президентом республики осуществляется по решению совета министров, либо назначается правительством, а остальные ее члены назначаются президентом);
3. смешанная (суть ее заключается в том, что допускает синтез первых двух моделей, т. е. участие и парламента, и президента в определении состава счетной палаты). [6]

Главными задачами счетных палат, которые сформулированы в законодательстве ряда зарубежных стран, являются:

• контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, в Италии Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства и последующий контроль исполнения государственного бюджета; в Португалии контролирующий орган осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета);
• контроль за государственными доходами и расходами (в Греции Счетная палата организует и проводит контроль за государственными расходами, а также в силу особых предписаний законодательства осуществляет контроль за расходами местных органов управления и других юридических лиц публичного права; в Болгарии Счетная палата проводит контроль за государственными доходами и расходами, определяет технологию и методику финансовой отчетности и осуществляет мониторинг за их исполнением);
• контроль за финансовой деятельностью различных органов государства (в Австрии Счетная палата проводит проверку финансовой деятельности Федерации, земель, союзов общин, общин и иных установленных законодательством субъектов права; в Польше Верховная контрольная палата контролирует хозяйственную, организационно- управленческую и финансовую деятельность органов государственной администрации, а также подчиненных им предприятий и иных организаций)

3.2 Применение в России  международного опыта государственного  финансового контроля

В наиболее концентрированном  виде подходы к организации финансового  контроля в промышленно развитых странах сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанное на Западе мнение, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. В Декларации обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран в современных условиях с учетом разнообразия систем управления, специфики финансово-экономической организации хозяйственной деятельности и практики контрольной работы.  
 
Лимская Декларация указывает, что для достижения рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке. Это в равной степени распространяется на субъекты федеративных государств, особенно там, где они обладают высокой степенью суверенности, в первую очередь в бюджетно-финансовой сфере, как это имеет место в России. То есть в субъектах Российской Федерации также в указанных целях рекомендуется создавать высшие для данного государственно-территориального образования независимые органы финансового контроля.  
 
Международный опыт показывает, что наличие такого органа тем более необходимо, так как деятельность государства все более распространяется на социальную и экономическую область, и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий. Для России это еще более актуально, поскольку если в развитых странах усиливается вмешательство государства в экономические процессы, то в государствах, осуществляющих переход от планового хозяйства к рыночному, степень государственного регулирования экономики и государственной ответственности в социальной сфере неизмеримо более высоки.  
 
Например, французская система внешнего контроля государственных финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в административно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и округах). Они наделены полномочиями управлять государственными денежными средствами, ответственны за правильность осуществляемых ими операций, и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства. Учет государственных финансовых операций основывается на двух основных принципах: с одной стороны, на законом установленном разделении функций распорядителей кредитов (министры, руководители других государственных органов, председатели или мэры органов местного самоуправления, управляющие или директора государственных учреждений) и государственных бухгалтеров, а с другой стороны – на персональной денежной ответственности государственных бухгалтеров.  
 
В развитых странах государственные органы контроля являются главным инструментом воздействия на экономику. В США суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольных органов (Главное контрольное управление конгресса во главе с генеральным контролером; Административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных министерствах; президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях («Совет честности и эффективности»)), по данным исследовательской группы конгресса США, за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 миллиардов долларов.

основными императивами при проведении модернизации отечественной системы государственного и муниципального контроля должны стать положительные моменты зарубежного опыта, а именно:

1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности. Поэтому необходимо кардинально изменить подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при выделении финансирования;

2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно

опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины;

3) независимость, информационная  открытость (в пределах, не составляющих  материалы ДСП), эффективность, качество  в работе контрольных органов,  четкое разграничение полномочий  и ответственности органов государственного  и муниципального контроля, устранение  параллелизма и дублирования  в их работе.

В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем  международной практике.

Адаптация положительного мирового опыта функционирования системы  государственного финансового контроля позволит значительно повысить результативность контрольной работы, создать более  мощный инструмент обеспечения государства и общества качественной, независимой информацией, необходимой для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших управленческих решений на всех уровнях управления.

3.3 Пути совершенствования  финансового контроля Российской  Федерации

В настоящее время экономика  страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой  дисциплины, недостаточной работы системы  государственного финансового контроля. Реальной угрозой экономической  безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных  и материальных ресурсов, махинации  по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов  за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем. Основными причинами такого положения  являются существование условий, способствующих криминализации экономики, слабость законодательной  и методологической базы, внутриведомственного контроля, в определенной степени  бессистемность осуществления финансового  контроля в сфере государственного и муниципального секторов экономики  и его правовая неопределенность.

В связи с этим, необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля (в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля).

Современный внутренний (ведомственный) финансовый контроль должен обладать согласованной нормативной базой, быть функционально независимым  от руководства проверяемого объекта, опираться на единые правила и  инструкции по его осуществлению  и способствовать уменьшению потерь государственных денежных и материальных средств. Для достижения указанной  цели необходимо предусмотреть в  структуре объектов финансового контроля должности внутренних контролеров, осуществляющих на постоянной основе внутренний финансовый контроль.

Сегодня для повышения  эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к  действующим федеральным законам. Я предлагаю следующие меры:

•   уточнение ответственности  государственных должностных лиц  за нарушения требований закона при  исполнении федерального бюджета и  внебюджетных фондов, а также при  распоряжении государственной собственностью;

•   конкретизация наступления  ответственности должностных лиц  за неисполнение предписаний Счетной  палаты и других контрольных органов;

•   принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной  власти;

•   наделение Счетной  палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства  в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

Организация эффективного государства  требует прозрачности, анализа экономической  целесообразности государственных  финансовых потоков всех видов. Для достижения этой цели необходимо расширить полномочия органов внешнего контроля; разработать единые стандарты внешнего контроля для каждого типа объектов контроля, соответствующие рекомендациям Международной организации высших контрольных органов; определить критерии эффективности, экономности и полезности произведенных государственных расходов, выданных обязательств.

Одновременно в условиях рыночной экономики использование  только органов государственного и  муниципального финансового контроля для противодействия угрозам  нормального функционирования финансовых отношений недостаточно. Необходима более развитая аудиторская деятельность – форма финансового контроля, востребованная потребностями и особенностями рыночного хозяйства.

Причем это сознают  и известные государственные  финансовые контролеры. К примеру, С.О. Шохин, аудитор Счетной палаты Российской Федерации, доктор юридических наук, в одной из своих статей отмечает, что «как это ни парадоксально, органы государственного финансового контроля, в частности Счетная палата Российской Федерации, оказываются крайне заинтересованными  в прочном становлении, активном развитии и эффективном функционировании института независимого аудита. Практика показала, что органы государственного финансового контроля и независимые аудиторы, аудиторские фирмы отнюдь не являются конкурентами, а наоборот, квалифицированный и добросовестный аудит может быть весомым подспорьем в работе государственных органов финансового контроля и оказывать существенное позитивное влияние на повышение эффективности их работы, на полноту и качество выполнения их функций и поставленных перед ними задач».

Взаимодействие органов (организаций) государственного и муниципального контроля с институтом независимого аудита усилилось в связи с  необходимостью выполнения целей и  задач Концепции управления государственным  имуществом и приватизацией в  Российской Федерации. Очевидно, что  для качественного решения задач  необходим формализованный механизм взаимодействия. Сегодня есть все  основания для его создания.

Во всем мире принято устанавливать  деловые отношения между собственником  финансовых и материальных средств, в том числе в лице государственных  органов, и определенным кругом работающих на рынке финансовых консультантов, и это не считается нарушением принципа независимости аудита. Вопрос стоит весьма просто и логично: государство  передает предприятию деньги, оно должно быть уверенно в надежности предприятия, предприятие должно подтвердить такую надежность, используя определенные критерии и доказательства; положительное аудиторское заключение является одним из таких доказательств. Весьма перспективным направлением, по мнению С.О. Шохина, представляется опора на постепенно становящиеся на ноги саморегулируемые аудиторские организации, как это делается, например, во многих промышленно развитых странах на фондовом рынке. И очень отрадно, что эта точка зрения поддерживается Департаментом организации аудиторской деятельности Минфина России.

В идеале вмешательство государства  должно иметь место в такие  области, как расходы на развитие трудовых ресурсов, образование, здравоохранение, социальную защиту, защиту окружающей среды, науку, армию и производства, обеспечивающие национальную безопасность страны.