Демократизм и федерализм

Тезис о наличии  «федеративной природы» России широко распространен. Однако из истории нашего государства вовсе не следует  наличие у него некой «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление «местничества».

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор  в пользу федерализма. Федерализм для  России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными  вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Итак, федерализм стал в  России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона. ⁵

Принятая 12 декабря 1993г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в  отличии от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую  тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее трудности при решении  многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: "мягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут  служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные  промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются  до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необратимый  характер.

Таким образом, анализ федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что  для России федерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объединения народов, территорий, наиболее приемлемой формой экономического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, а также между центральной и местной властью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межреспубликанских, "межвластных" взаимоотношений.

1.2. Проблемы конституционного выравнивания субъектов РФ

Одним из основополагающих принципов федеративной государственности  в соответствии с теорией и  практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу.

Российская Федерация  в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.

В Конституции  Российской Федерации имеются и такие положения, которые содержат явные противоречия и дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. К их числу относится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 Конституции РФ от 12 декабря 1993г. устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. В соответствии частью 1 статьи 66 Конституции РФ от 12 декабря 1993г. статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик. По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Федерации и соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

Противоречит  Конституции Российской Федерации  статья 1 Конституции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Республик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Башкортостан (пункт 2, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов ведения законодательного органа либо президента устанавливается их право определять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.⁶

Имеющиеся в  конституциях республик и уставах  других субъектов Федерации несоответствия важным положениям федеральной Конституции  достаточно остро ставят вопрос о  гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование неравноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республиками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.

РФ построена  по принципу, который был воплощен в жизнь после событий 1917 года. В стране появились национальные образования. И когда шла работа над проектом ныне действующей Конституции, поступали и такие предложения, как, например, вывести автономии на уровень бывших союзных республик и этим значительно приподнять их статус. Это очень быстро всколыхнуло амбиции руководителей автономий и противопоставило им мнения глав краев и областей; однако этого не произошло, Конституция установила равноправие между всеми субъектами Федерации. Но это конституционно установленное равноправие, которого пока в жизни, к великому сожалению, нет.

Неравенства субъектов Федерации, сложившегося “по жизни”, не должно быть на практике. Первые договоры, которые были подписаны  в России между субъектами и федеральным  центром, — это договоры с Татарстаном  и Башкортостаном. Они до сих пор “у всех возбуждают нездоровые настроения, потому что, будучи подписаны в довольно острых политических реалиях, когда было сильное националистическое движение в Татарстане за отделение от России, они дали неправомерно большие преимущества и льготы этим двум республикам”⁷. Скажем, Татарстан и Башкортостан платят примерно наполовину меньше налогов в федеральный центр.

Таким образом, по мнению многих политиков и ученых, договоры, оказавшиеся политически  нужными на определенном этапе развития, в конечном итоге должны исчезнуть.

На данном этапе (да и в обозримой перспективе) невозможно равенство субъектов  Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть достигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. Дословно пункт 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993г. гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие этого равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» — не тождественны.

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъектов  РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции государственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.

В качестве обеспечения  равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные  деятели и ученые предполагают переход  к одной структуре федерализма — территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом создается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организация федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация оказалась в противоречии с территориальной и в отличие от последней является дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную организацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически существовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о государственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций автономий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.

В этом смысле учреждение округов было давно назревшим  решением. Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают нору управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации, как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.