Демократизм и федерализм

Федеральные округа в перспективе должны стать  административной и территориальной  структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы  управления регионами и решение  всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями, как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.

Наиболее  адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Многие эксперты полагают, что с формированием  округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения  новых округов в квазигосударства и т.д., и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, поможет решить проблему административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

Развитие  событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она  в состоянии проводить осмысленную  политику и создавать благоприятные  и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых, ни один из регионов не будет испытывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций.

В политическом плане, очевидно, что реформа имеет  целью создание более управляемой  политической и организационно-мобилизационной  региональной инфраструктуры, единого  правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов.

Одновременно  развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:

• приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне;
• приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);
• возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.

Создание  округов способствовало началу разрушения межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть – межрегиональные ассоциации» фактически прекращено. Постоянно возникают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кроме того, именно ассоциации потенциально могут оказаться базой региональной «фронды» против полпредов.

В той или  иной степени «окружной» реорганизации  подвергаются не только ассоциации межрегионального сотрудничества, но и территориальная  деятельность крупнейших компаний и  корпораций, а также естественных монополий. В настоящее время полпреды никак ее не регулируют, а реорганизация, в свою очередь, не всегда связана только с «подстраиванием» под округа.

В целом, в  разных округах и в применении к разным субъектам Федерации  в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил местной элиты, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования.

В результате, один и тот же политический, управленческий институт выполняет по отношению  к разным регионам и в зависимости  от ситуации, политической конъюнктуры  совершенно разные задачи.

Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.

Сегодня, как  это уже неоднократно случалось  в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь «собирать земли» – это не только объединять территории и укреплять вертикаль власти. Это еще и «доводить до ума» систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента – важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х годов, когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимают свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям достиг от 10 до более чем 100 раз.

Неравноправие субъектов Федерации порождает и негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и областях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства — от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремления преобразования в республики.

Республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Вместе с тем представляется, что в составе РФ на базе краев и областей могут быть образованы новые республики или региональные образования без упоминания названия подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких республик диктуется не только стремлением получать равноправный статус с национально-государственным образованием, но также реальным своеобразием различных регионов России по географическим и демографическим условиям, с этнокультурной самобытностью и иными факторами.

Осуществление региональных преобразований субъектов Федерации станет возможным в более благоприятных социально-политических условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наиболее безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы стать переименование краев, областей в республики, в составе которых останутся автономные округа. Но многие из них в силу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культурно-национальные автономии. Это будут республики всех проживающих на их территории народов, подобно тому, как Российская Федерация является суверенным государством всех проживающих в ней народов.

Происходящие  в последние годы события и  процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики является наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.⁸

В Российской Федерации 21 национально–государственное, 9 национально–территориальных и 53 административно–территориальных образований – субъектов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов федерации, которые отличаются друг от друга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди российских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны быть различными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаковыми. Именно их регионально–территориальные, климатические, национально–культурные и прочие различия и образуют субъекты федерации. Но эти различия являются показателями множества и ни в коем случае не являются помехой обеспечения единства. Российская Федерация состоит из национально–государственных образований (республик), национально–территориальных образований (автономные области и автономные округа), а также административно–территориальных образований (края и области). Почти все они подписали Федеративный договор.

Симметричный конституционный статус и равноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными принципами образования и функционирования федеративного государства. При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов и, как следствие неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства.

Глава II. Федерализм и демократия

2.1. Становления представительной демократии в России

Одной из первостепенных задач, которые в  настоящее время стоят перед  Россией, является выбор оптимального механизма власти, позволяющего наиболее полно учитывать интересы граждан и обеспечивающего подлинное народовластие. По Конституции России именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Соответственно различаются непосредственная и представительная демократия. Представительная демократия основывается на ряде принципов: во-первых, высшие органы государства формируются исходя из воли народа, определяемой результатами всеобщих выборов; во-вторых, предполагается, что решение наиважнейших вопросов государственной жизни отнесено к компетенции представительных органов власти; в-третьих, представительная демократия исходит из равного доступа граждан к государственной службе.

Таким образом, представительную демократию можно определить как форму организации  участия народа в осуществлении  государственной власти, то есть определенного общественного отношения, состоящего в политическом руководстве обществом через представительные органы власти.

В настоящее  время практически в каждой стране функционирует свое представительное учреждение. И Россия - не исключение. В связи с этим хотелось бы остановиться на вопросах становления представительной демократии в нашей стране, проанализировать состояние данного института в современных условиях развития российского общества.

С формально-юридической точки зрения Государственная дума и Государственный совет, как нижняя и верхняя палаты, обладали характерными для парламента (представительного учреждения) правами. Тем не менее, деятельность Совета и Думы не была гладкой. Нередко они наталкивались на ощутимое противодействие исполнительной власти. Так, например, запросы депутатов членам правительства зачастую лишь сухо выслушивались. Ответы на них были чисто формальными, а на деле ничего не изменялось. Выборы в Государственную думу и в Государственный совет не были всеобщими, носили неравный, цензовый характер. Правда, не стоит забывать, что само понятие "всеобщие выборы" с тех пор изменилось. Избирательное право самых демократических стран на определенном этапе было цензовым. Нигде оно не возникало как всеобщее, равное и прямое избирательное право. Были различные переходные, промежуточные стадии, и не всеобщее в нашем понимании право оценивалось как таковое.