Демократизм и федерализм

Перед российской демократией лежит долгий путь. На основе накопленного до настоящего времени опыта мы можем с уверенностью сказать, что нет признаков того, что развитие демократии отрицательно сказалось на скорости и темпах экономических реформ. Наоборот, когда якобы «реформаторское» правительство пыталось проталкивать собственную политику, либо пренебрегая мнением парламента, либо оказывая давление на него, результатом становился откат в переходе к рыночной экономике. Совершенно определенно российская демократия не была повинна в экономическом кризисе. На самом деле она помогла смягчить отрицательные последствия кризиса, которые могли бы иметь гораздо большую силу. Это случилось не только потому, что политические свободы являются своего рода компенсацией экономических трудностей, но и потому, что демократия содействовала (пусть даже и в самой малой степени) решению некоторых практических вопросов.¹⁰

Современное состояние российской демократии не дает гарантии, что она сегодня  или даже в обозримом будущем  будет играть роль эффективной противодействующей силы господству групп влияния и  тенденции к укоренению периферийного капитализма.

Главная надежда  на то, что демократия может сыграть  свою роль в экономических реформах в России, основывается на том факте, что только свободные политические дебаты и рост политической культуры рядовых граждан, равно как и развитие других демократических институтов, таких как независимый парламент и независимая судебная власть, политические партии и свободная пресса, гражданский контроль над спецслужбами, справедливые выборы, решительное отделение бизнеса от власти могут изменить нынешний опасный курс экономической политики. Это в интересах всех членов российского общества, включая долгосрочные интересы членов господствующих в настоящее время групп влияния. Таким образом, проблему в целом можно рассматривать как необходимость создания эффективного координационного механизма, а может решить эту проблему только развитие демократической системы со всеми обеспечивающими ее институтами, как это происходит в других промышленно развитых странах. В последующих главах мы более подробно рассмотрим этот вопрос с точки зрения иных аспектов политики реформ.

2.2. Федерализм – кредо  демократии

Очевидным для  многих учёных и политиков является важность проблемы достижения одновременно цели сохранения единства любого государства как многосоставного, многонационального сообщества и целей реформирования и демократизации экономики, социальной и политической сфер, а также межнациональных отношений. Как показал исторический опыт, создание, институционализация и сохранение демократической системы, хотя и трудное, но вполне возможное дело. Здесь центробежные тенденции уравновешиваются установками на взаимодействие, солидарность, терпимость, достижение взаимоприемлемых решений и т.д.

Для этого, прежде всего необходимо разработать и реализовать такую национальную политику, которая основывалась бы на двуединой стратегии как обеспечения прав всех народов, так и всемерного содействия факторам и тенденциям, обеспечивающим их солидарность и единство в рамках самой государственности.¹¹

Американский политолог А. Лийпхарт выделил четыре принципа сообщественной демократии: реализация власти с помощью "большой коалиции" политических лидеров всех значительных сегментов многосоставного общества; взаимное вето или правило "совпадающего большинства", выступающее как дополнительная гарантия жизненно важных интересов меньшинства; пропорциональность политического представительства, назначений на должности государственной службы и распределения общественных фондов; высокая автономность каждого сегмента в осуществлении своих внутренних дел. Главной особенностью сообщественной демократии в отличие от конкурентного типа демократии, в котором политические лидеры разделены на правительство, парламентское большинство и влиятельную оппозицию, является то, что политические лидеры всех основных сегментов совместно управляют страной в рамках большой коалиции, пользующейся поддержкой не просто большинства, а подавляющего большинства населения. Иначе говоря, она предполагает отклонение от правила правления большинства в чистом виде.

Принцип большой  коалиции дополняется правом любого входящего в нее меньшинства  налагать вето на решения, которые не отвечают его интересам и подрывают  гарантию его безопасности. Судя по опыту традиционных сообщественных демократий, все сегменты заинтересованы в жизнеспособности и эффективности функционирования системы, поэтому каждое из меньшинств не будет злоупотреблять правом вето - в противном случае неизбежны тупик и иммобилизация системы.

Принцип пропорциональности противоположен принципу "победитель получает все", поскольку должности в системе государственной власти и финансовые ресурсы распределяются пропорционально весу и численности сегментов. Иначе говоря, все сегменты оказывают на принятие решений влияние, пропорциональное своей численности. В большой коалиции или в принимающих решения органах, все сегменты представлены пропорционально их численности. При наличии малых меньшинств их права обеспечиваются сознательно завышенным представительством.

Из Концепции  государственной национальной политики Российской Федерации вытекает идея о том, что все народы России являются государствообразующими. Формально Концепция государственной национальной политики Российской Федерации позволяет Республике Дагестан гармонично вписаться в российскую государственность, сохранив при этом свои государственные институты, национальную самобытность, свою геополитическую, экономическую и культурно-историческую специфику. К тому же в Концепции заложена идея о том, что все народы России являются государствообразующими. Эта позиция особенно значима для Республики Дагестан, где, во всяком случае в теории, отсутствует какой-либо один титульный или государствообразующий народ.

В соответствии с данной идеей, предоставление элементов  государственности тем или иным народам, даже тем, численность которых не превышает 50 тыс. человек, считается не противоречащим Конституции Российской Федерации. В данной связи уместно упомянуть, что в процессе реформирования Российской Федерации уже были прецеденты с вычленением ряда республик с населением, численность которого значительно меньше численности ряда дагестанских народов (аварцев, кумыков, лезгин, даргинцев), в качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации. После распада Советского Союза они добились изменения своего административного статуса.

Россия - государство, во-первых, федеративное, во-вторых, правовое и, в-третьих, с республиканской формой правления, поэтому можно говорить о существовании в России либерально-демократической  федеративной политической системы.¹²

Особенность федеративного государства состоит в том, что так называемые общая воля или общий интерес, объединяющие всех граждан в единое государственно-политическое целое, складываются из двух равновеликих источников: волеизъявление всех граждан страны и волеизъявление государственно-политических образований или регионов, составляющих данную Российскую Федерацию. Этот аспект особенно актуален в многосоставных, прежде всего в многонациональных государствах.

Государственное устройство унитарного типа в силу своей жестко структурированной централизованной системы принятия решений не способно в должной мере учитывать многообразие социально-экономических, этнических и иных факторов и, соответственно, гибко и оперативно реагировать на проблемы, возникающие в регионах и на местах.

Федеративное  устройство оптимально подходит для  крупных государств с большой территорией и разнообразием природно-географических и иных факторов. Однако, как отмечал американский политолог И. Дючесик, «критерий эффективности управления большими территориями с равным успехом можно применить и при обосновании целесообразности децентрализованных систем, а поскольку с проблемами приспособления к особым условиям регионов, поощрения местных инициатив, компетентности и ответственности сталкивается любое правительство, как в унитарных, так и в федеративных государствах».

Особенность федеративного государства в  отличие от унитарного состоит в  том, что разделение власти на три  ветви по горизонтали, т.е. на каждом из отдельно взятых властных уровней - федеральном, региональном и местном дополняется так называемым вертикальным разделением властных функций между различными уровнями власти. Тем самым федерализм обеспечивает расширение и углубление демократии. Иначе говоря, федерализм и политическая демократия теснейшим образом связаны между собой, в федеративном государстве они немыслимы друг без друга. Симптоматично, что в подавляющем большинстве современных федеративных государств господствуют демократические режимы. Как отмечают исследователи, федерализм и демократия всегда шли и идут рука об руку.

 Об обоснованности  данного тезиса свидетельствует  тот факт, что в последние несколько  десятилетий многие унитарные  государства встали на путь  децентрализации, которая, по  сути дела, стала общемировой  тенденцией. Усилия по децентрализации предприняты в таких унитарных государствах, как Франция, Италия, Великобритании и других, в которых органам местного самоуправления передан значительный круг властных полномочий и функций.

 Это дает  им возможность оперативно реагировать на изменяющиеся социально-экономические, политические и иные реальности и учитывать их при принятии соответствующих решений. Наиболее сильно эти процессы развиты в Бельгии, которая в течение буквально двух-трех десятилетий из унитарного государства превратилась в федеративное, и в Испании, которая находится на пути превращения в фактическую федерацию. Именно на путях предоставления провинциям широких полномочий этим государствам удалось сохранить свою целостность, социальный и межнациональный мир.

С началом нынешнего десятилетия определенную остроту в политических и научных кругах приобрели дискуссии по поводу характера проводимых руководством России политических реформ, их соответствия провозглашенным Конституцией РФ принципам демократии и федерализма. Как правило, предметом подобных дискуссий служит широкий круг вопросов: независимость средств массовой информации, избирательная система, взаимоотношения между федеральным центром и регионами, административно-территориальное устройство, этноконфессиональные отношения и многое другое. В этом контексте немалый интерес проявлен и к реформе партийной системы.

Взаимосвязь федерализма и демократии не есть константа; что это, скорее, переменная, значение которой определяется самобытными особенностями политики, экономики и культуры того или иного общества. Отсюда легко сделать следующий логический вывод: федерализм, по-видимому, способен как ослаблять, так и укреплять демократию – в зависимости от контекста, в котором применяются его принципы.

Федерализация России, состоявшаяся после ухода коммунистов, была направлена исключительно на децентрализацию страны. Главное ее предназначение заключалось в том, чтобы обеспечить демонтаж традиционной для авторитарного государства пирамидальной структуры управления и тем самым раскрепостить низовую инициативу. В 1990-е гг. федерализм и демократия считались едва ли не синонимами: согласно господствовавшим тогда воззрениям, укрепление одного из этих элементов автоматически влекло за собой подъем другого.¹³

Реализация  федералистской программы сокращала властные ресурсы центра и пропорционально укрепляла периферию. Региональные лидеры, добивавшиеся расширения своих прав, нуждались в низовой легитимации и в силу этого поддерживали широкое применение выборных процедур. Именно федералистские практики, поощрявшие регулярное проведение более или менее свободных выборов, внесли основной вклад в формирование в новой России того феномена, который называется минимальной демократией.

Более того, по мере ослабления диктата Москвы региональная политика становилась все более притягательной и, следовательно, конкурентной, что радикально повышало значимость любого народного волеизъявления. Внедрение элементов состязательности заставляло политических лидеров бороться за голоса, делая каждый из них ценным: во многих регионах кандидаты в губернаторы или мэры подходили к финишу с минимальным отрывом друг от друга.

С этой картиной резко контрастирует диспозиция, сложившаяся после отмены губернаторских выборов. Сегодня региональную исполнительную власть избиратели больше не интересуют. Именно это обстоятельство, а не присущая федерализму, как утверждают его критики, защита прав меньшинства и покровительственная политика в отношении малых территорий, наносит непоправимый урон демократическому процессу. Ведь наличие политической конкуренции является первейшим условием демократии, и только при его соблюдении обретают смысл градации и разделительные линии внутри самого этого предмета.

Демократичен ли федерализм, важно определиться, о каком понимании демократии мы говорим. Если речь идет о демократии в классическом, то есть мажоритарном, смысле, при котором за большинством автоматически резервируется монополия на истину, то такой ее трактовке "федерализм децентрализации", ориентированный на укрепление регионов и ослабление центра (а именно эта версия воплощалась в России в 1990-е гг.), неминуемо будет противоречить. Как раз за эту свою сложность федеративная идея и подвергается сегодня последовательному поношению. В то время как отечественная демократия при Путине заметно деградировала, сделавшись беспредельно управляемой и предельно примитивной, российский федерализм оставался прежним, то есть продолжал выступать в роли оружия, предназначенного защищать периферию (в первую очередь этническую) в ее противоборстве с центром.

Режим, не решающийся стать открытой диктатурой и вынужденно сохраняющий декоративные и второстепенные элементы демократии, неизбежно должен был "разобраться" с таким федерализмом. Традиционная для России, то есть нацеленная на децентрализацию, версия федерализма мешала власти, представляясь диковинным пережитком политической разболтанности 1990-х гг.

Пока центральная  власть оставалась слабой, ей приходилось  безропотно принимать то видение  федеративных отношений, которое навязывали ей регионы под предводительством этнических республик. Но по мере того как приходившая в себя после потрясений ельцинской эпохи Москва все тверже обозначала собственную политическую повестку, потребность в компромиссе с ее стороны угасала, а "старое" понимание федерализма подвергалось все более ощутимым атакам.