Демократизм и федерализм

По Конституции 1993 года в России было создано новое  представительное учреждение - Федеральное  Собрание. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Совета Федерации  и Государственной Думы. В Совет  Федерации входят по два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума избирается населением России на основе всеобщих, равных, прямых, выборов при тайном голосовании. Конституция РФ содержит точный перечень вопросов, по которым Федеральное Собрание может принять решение. Часть 1 ст. 102 Конституции РФ от 12.12.1993 г. закрепляет за Советом Федерации: а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; в) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; д) назначение выборов Президента РФ; е) отрешение от должности Президента РФ; ж) назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Часть 1 ст. 103 Конституции закрепляет вопросы ведения Государственной Думы: а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; б) решение вопроса о доверии Правительству РФ; в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ, г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; е) объявления амнистии; ж) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Именно Государственная Дума принимает законы в РФ, после чего закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Однако Президент может отклонить закон, то есть наложить на него вето. Чтобы преодолеть вето Президента, необходимо одобрение данного закона в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Только в этом случае закон подлежит обязательному подписанию Президентом и в течение 7 дней обнародованию. ⁹

Таким образом, анализируя действующую Конституцию, можно констатировать, что произошло  своеобразное перемещение центра тяжести государственной власти с представительных органов законодательной власти на исполнительную, прежде всего на президента. Парламент России утратил ряд полномочий, дающих ему право вносить коррективы в деятельность президента. Теперь глава государства имеет право самостоятельно, без участия парламента принимать решение об отставке правительства, не должен получать согласие парламента при назначении министров. Если раньше Верховный Совет РФ имел право образовывать, реорганизовывать и упразднять министерства, государственные комитеты и ведомства, то сейчас предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства РФ представляет Президенту, который принимает решение по данному вопросу без какого-либо согласования с Федеральным Собранием и т. д.

Нельзя  утверждать, что ныне действующий  механизм власти заводит страну в тупик, наоборот, он содержит довольно четкие пути решения возможных конфликтных ситуаций во властных структурах. Тем не менее, следует согласиться с тревогой многих ученых-государствоведов и политических деятелей в связи со значительным усилением полномочий президента и ослаблением парламента. В первую очередь, думается, необходимо несколько повысить контроль за деятельностью главы государства. Так, например, Конституционному суду следует дать толкование конституционным формулировкам о Президенте как "гаранте Конституции, прав и свобод человека", его обязанностях "принимать меры по охране суверенитета РФ", обеспечивать "согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти", определять "основные направления внутренней и внешней политики" и др. Данные общие положения Конституции легко могут быть использованы для обоснования действий Президента, выходящих за пределы правового статуса главы государства. Может быть, стоит также пересмотреть взаимоотношения Президента и Государственной Думы по поводу Правительства - усилить ответственность Правительства перед парламентом. Дума должна оказывать большее влияние на формирование Правительства. Сейчас Правительство формируется Президентом, который с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, а затем и министров по представлению Председателя Правительства. После трехкратного отклонения представленных кандидатур главы Правительства Думой, глава государства назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Чрезвычайно полезно было бы установить правило о необходимости сразу же после полного формирования Правительства в течение определенного срока вынесения ему вотума доверия со стороны Государственной Думы с возможностью роспуска Думы в случае невынесения такового. Данное правило позволило бы, во-первых, подбирать кандидатуры в Правительство с учетом мнения представительного органа, а во-вторых, такая дополнительная поддержка Государственной Думы позволила бы Правительству более эффективно выполнять свои обязанности. И, конечно же, нужно предусмотреть правило, разрешающее Президенту отправлять в отставку Правительство только с согласия Государственной Думы, - это позволило бы в какой-то степени стабилизировать работу Правительства, сделать его более самостоятельным органом власти.

Существует  и ряд вопросов относительно формирования Федерального Собрания - представительного  и законодательного органа РФ. Учитывая, что кандидаты на должность глав исполнительной власти субъектов РФ с 2005г. представляются Президентом РФ в законодательные органы субъектов РФ для наделения их полномочиями, а фактически назначаются Президентом РФ, становится очевидным, что, как минимум, половина членов Совета Федерации есть представители интересов Президента РФ. Контроль в отношении Государственной Думы со стороны федеральной исполнительной власти законодательно был установлен после принятия 18 мая 2005г. Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, в соответствии с которым все 450 депутатов Государственной Думы должны избираться по партийным спискам по общефедеральному избирательному округу от общероссийских политических партии.

Все это лишь некоторые проблемы, связанные  с процессом становления представительной демократии в современной России. Сейчас мы имеем возможность наблюдать трансформацию данного института, попытаться направить этот процесс в нужную сторону. Безусловно, у представительной демократии в нашей стране есть будущее, так как ни у кого не вызывает сомнений, что она - необходимый элемент любого общества.

В полной мере развитая демократическая система, конечно, подразумевает нечто гораздо  большее, нежели просто систему регулярных выборов. Не удивительно, что пока еще  такая система крайне неразвита  в России. Поэтому создание условий для ее развития на национальном, региональном и местном уровнях должно быть главным предметом заботы при разработке любых проектов нового общественного договора. В то же время можно однозначно утверждать, что те элементы демократической политической системы, которые к настоящему времени уже внедрены в России, способствовали продвижению в сторону рыночной экономики. Наиболее ярким примером является само начало перехода к рыночной экономике. «Воля народа» привела к мирному падению коммунистической системы, а огромная народная поддержка позволила отказаться от плановой экономики и всеобъемлющего государственного контроля над экономической деятельностью. Несмотря на множество ошибок в выборе политики реформ, эта общественная поддержка помогала до сих пор сохранять демократическую Конституцию 1993 года (в которой, конечно, огромное число недостатков, но ее сохранение в нынешних условиях стало вопросом принципиальным). Приверженность (во всяком случае формальная) демократической риторике помогает сдерживать в какой-то мере автократические черты нынешнего правления, неоднократно проявлявшиеся как в подчинении государству средств массовой информации, так и в войне в Чечне и во многих других случаях.

Для того чтобы  привести более конкретные примеры, можно взять историю с макроэкономической стабилизацией, которую администрация Ельцина неоднократно объявляла главным успехом своей реформаторской политики. На самом деле, как мы уже показали, это достижение не является бесспорным. Но оставляя этот вопрос в стороне, в контексте взаимодействия экономики и политики важно то, что макроэкономическая стабилизация стала возможной в силу использования демократического механизма принятия решений, а не в силу его игнорирования.

В нижней палате нового парламента (Государственная Дума), избранной в конце 1993 года, преобладали консервативные силы, настроенные против политики, проводившейся правительством. Тем не менее, настойчивые требования нижней палаты, чтобы правительство, впервые с 1992 года, заранее представило Государственной Думе бюджет на 1995 финансовый год, как того требует конституционная процедура, дали положительные результаты, которых мало кто мог ожидать.

Закон о бюджете  на 1995 год был принят после длительной борьбы между правительством и бюджетным комитетом Думы. Однако в противоположность распространенному мнению о такой демократической «торговле», результатом переговоров стало не увеличение, а резкое уменьшение бюджетного дефицита на более чем 60%. Дума также инициировала и приняла закон, регулирующий деятельность Центрального банка, в котором впервые Центральному банку недвусмысленно запрещалось выдавать прямые займы правительству для покрытия бюджетного дефицита. В законе также устанавливались строгие пределы, в которых Центральный банк мог приобретать облигации государственных займов на вторичном рынке. Таким образом, важнейшая предпосылка для финансовой стабилизации была создана не авторитарным правительством, пренебрегающим мнением избранного законодательного органа (как в 1992–1993 годах), но впервые за всю историю в результате того, что правительство следовало конституционной демократической процедуре обсуждения и формального принятия закона о бюджете. С того времени такая практика сохранялась, несмотря на то, что на парламентских выборах, состоявшихся в конце 1995 года, коммунистическая оппозиция еще больше укрепила свои позиции в Думе, и результаты, выразившиеся в снижении инфляции и банковских учетных ставок, являются в равной степени победой демократически избранного парламента и правительства.

В течение  последних лет избранный парламент  Российской Федерации принял еще  ряд законов, которые имели огромное значение для постепенного создания основы для институциональной структуры  рыночной экономики. Среди таких  законов, помимо упомянутого закона о Центральном банке, следует отметить Гражданский Кодекс, закон о соглашениях, о разделе продукции и ряд других. Новые законы не только принимались Государственной Думой, они были инициированы и готовились ее комитетами. Таким образом, несмотря на частые утверждения об обратном, нижняя палата российского парламента достигла определенного прогресса в том, чтобы не стать пустой говорильней, где время от времени вспыхивают кулачные драки.

Многие положительные  достижения нельзя отрицать. Российские граждане стали свободнее, чем за всю предшествующую историю. Они могут читать то, что хотят, могут путешествовать, высказывать свое мнение, отправлять религиозные культы и собираться вместе. Российские граждане быстро привыкли к этим свободам. Технический прогресс принес такие достижения как Интернет, телефакс и, особенно, спутниковые мобильные телефоны. Это означает, что путем постоянного контакта с окружающим миром день ото дня Россия может двигаться вперед.

Тем не менее, есть некоторые тревожные тенденции, которые могут принести большие неприятности в будущем. Даже выборная политика стоит на распутье, как и многое другое в России. По мере того, как российские политические консультанты осваивают все больше трюков политических технологий, они объединяются с олигархами у власти и превращают выборы в России всего лишь в ширму для несменяемых олигархических правителей, где исход выборов предрешен заранее.

Демократические институты в России в целом  развиты еще в меньшей степени, нежели ее система выборов. Как показывают многие примеры недавнего времени, система сдержек и противовесов неразвита, что делает страну уязвимой перед прихотями капризного руководителя. Законы часто не соблюдаются. Под предлогом осуществления быстрых радикальных реформ создана система, при которой многие законы принимаются путем почти единогласных голосований в искусственно созданном однопартийном парламенте. Президент и его команда практически сами принимают все решения, а Дума лишь штампует их. Это может и впрямь показаться самым легким и быстрым способом принятия новых законодательных актов, однако сама эта легкость и быстрота в значительной степени девальвируют законодательство, если принять во внимание тот факт, что возможность быстрого принятия закона подразумевает такую же возможность его быстрой отмены. Таким образом, интересы групп влияния оказываются связанными с конкретными политиками, и используются все средства для того, чтобы эти политики как можно дольше удерживались у власти. Это не только оказывает отрицательное влияние на демократию, но и влечет за собой потерю определенной части ценности законодательства для самих групп влияния по сравнению с ценностью законодательства, принятого в ходе пусть более громоздкого, но менее персонализированного парламентского процесса. Тот же довод о стимулах может быть использован для обоснования того, что всем, включая группы влияния, в долгосрочной перспективе будет жить лучше, если судебная ветвь власти будет менее зависима от исполнительной власти, нежели сейчас.

Ни одна успешно  действующая демократия не может  существовать без того или иного  вида системы политических партий, хотя бы даже в силу приводимого  раньше довода о стимулах, однако попытки взрастить такую систему в России не принесли ничего, кроме разочарования. Хотя в самой Думе существуют различные политические фракции, утверждающие, что они проводят ту или иную деятельность на региональном уровне, подлинной системе политических партий в России еще только предстоит развиваться. Во-первых, после семидесяти лет правления Коммунистической партии россияне относятся к политическим партиям с понятным скепсисом. Действия президентов после 1991 года также сыграли немалую роль в подрыве развития системы политических партий. Отрицая связь с любой из партий, президент действует так, словно партии и партийное строительство играют второстепенную роль в укреплении демократии. Президент принимает помощь близких ему по духу партий, когда это ему политически выгодно, и отрекается от них, когда связь с ними становится невыгодной. Таким образом, ни одна из партий не является правящей партией, и группы влияния вынуждены сосредотачивать свои усилия по извлечению дотационных прибылей на одной личности. Это может быть очень удобно для сохранения личной власти президента, но приводит к экономической неэффективности, не говоря уже о том, что это опасно для политической системы.