Дипломатическая служба

3. В конце  XIX — начале XX в. несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали серьезные симптомы системного кризиса. Крушение монархии обусловило дальнейшее реформирование дипломатической службы в республиканском духе. Революция 1917 г. открыла качественно новый этап в развитии российской дипломатии и дипломатической службы.

Контрольные вопросы

1. Когда в России появилась профессиональная дипломатическая служба и кого можно называть профессиональными дипломатами?
2. Каким образом дипломатические реформы Петра I были связаны с реформой государственного устройства России?
3. Почему Посольский приказ был заменен Коллегией иностранных дел?
4. Что обусловило появление в России Министерства иностранных дел?
5. Какова должностная структура посольства периода царствования Екатерины II?
6. В каком плане реформы Горчакова касались проблем отбора на дипломатическую службу и воспитания дипломатических кадров?
7. В чем выразился кризис системы государственного управления в  области  внешней   политики   накануне  февральской  революции 1917 г.?

Литература

1. Зонова  Т.В. Дипломатическая служба Италии.  Исторический очерк. М., 1995.
2. История внешней политики России. Конец XV—XVII в. / Под ред. А.В.Игнатьева. М., 1999.
3. История внешней политики России. Конец XVIII в. / Под. ред. А.В.Игнатьева. М, 1998.
4. История внешней политики России. Конец XIX — начало XX в. / Под ред. В.А.Емеца, А.В.Игнатьева. М., 1997.
5. Око всей великой России / Сост. Н.М.Рогожин. Ред. Е.В.Чистяков. М., 1989.
6. Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР. М., 1995.
7. Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М., 2001.

8.  Селянинов О.П. Тетради по дипломатической службе государств. История и современность. М., 1998.

Глава  1.2.

СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

НАРОДНЫЙ КОМИССАРИАТ ПО ИНОСТРАННЫМ ДЕЛАМ — орган государственной власти, главные задачи которого составляли: разработка внешнеполитического курса советского государства, установление внешних сношений с другими государствами; информирование иностранных государств и мирового сообщества о политическом курсе коммунистической партии и советского правительства, их конкретных внешнеполитических акций.

ПРИНЦИПЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ — исходные положения, идеи и понятия, посредством которых осознаются, выстраиваются и регулируются наиболее устойчивые и существенные политические, правовые и организационно-управленческие связи и отношения в системе дипломатической службы. Они определялись основными постулатами советской власти: партийное руководство, единство идеологии, политики и управления, демократический централизм, номеклатурность в кадровой сфере.

Октябрьская революция 1917 г. привела к слому прежней государственной машины России и замене ее новой, отвечающей потребностям советского государства. Это нашло свое выражение как в принципах создания новых государственных органов, так и в их структурах. Сказанное в полной мере относится к созданию и эволюции ведомства иностранных дел — Народного комиссариата иностранных дел.

В первые годы советской власти оно имело республиканский характер. Затем, с образованием Союза ССР, приобрело характер общесоюзного. В 1944 г., после предоставления союзным республикам права иметь собственные ведомства иностранных дел, оно стало союзно-республиканским и, наконец, после распада Советского Союза и становления России как независимого государства — оно снова стало республиканским.

Свое начало как республиканское ведомство Народный комиссариат иностранных дел берет в октябрьские дни 1917 г. В эти же дни были утверждены и первые народные комиссары — руководители новых центральных государственных ведомств. Народным комиссаром по иностранным делам стал Л.Д.Троцкий (Бронштейн)11. Однако менее чем через полгода на этом посту его сменил Г.В.Чичерин12. Именно он считается тем государственным деятелем, который стоял у истоков советской дипломатии. При его активном участии вырабатывались принципы функционирования и структура Наркоминдела, советская дипломатическая служба, воспитывались кадры профессиональных дипломатов нового поколения.

Руководство страны придавало деятельности Народного комиссариата иностранных дел особое значение, держало его под неусыпным контролем. Наркоминдел призван был выполнять роль своего рода мозгового центра разработки внешнеполитической линии советского государства.

К числу первоочередных задач Народного комиссариата иностранных дел относились: установление внешних сношений Советского государства; подготовка мирных переговоров с целью выхода их войны; создание условий для должного контроля на границах; обеспечение возможностей осуществления внешнеторговых сделок; нормализация визовой практики; налаживание переводов средств через Красный Крест для содержания российских военнопленных и решение вопросов об их дальнейшей судьбе; информирование иностранных государств и мировой общественности о политическом курсе советского правительства и его конкретных внешнеполитических акций.

Подавляющее число чиновников царского министерства иностранных дел объявило бойкот новой власти, организовав стачку и отказавшись выполнять свои служебные обязанности. Сотрудничать с советской властью отказалось и большинство дипломатов и служащих, работавших в российских посольствах и консульствах. Все отказавшиеся сотрудничать с новой властью чиновники были уволены. Народный комиссариат получил здание и с помощью красногвардейцев взял его под охрану. Но работать в нем было практически некому.

Отсутствие дипломатических кадров в условиях политической и экономической изоляции страны, продолжающегося продвижения на ее территорию немецких войск, угроза вооруженной интервенции со стороны держав Антанты и разгорающийся пожар гражданской войны вынуждали искать иные меры для того, чтобы предупредить паралич создаваемого внешнеполитического органа.

Выход был найден: назначать на ответственные посты Наркоминдела людей из числа активных, обладающих хорошими организационными способностями и заслуживших доверие руководства коммунистической партии. Более того, классовый принцип стал главным принципом отбора и направления на работу в аппарат внешнеполитического ведомства. В штат зачислялись прежде всего члены коммунистической партии с большим партийным стажем и молодые люди из числа рабочих, красногвардейцев.

Постепенно аппарат Наркоминдела приобретал необходимые черты учреждения, достойного его наименования. В нем появились прошедшие должную проверку квалифицированные переводчики, специалисты шифровального дела, машинистки, делопроизводители и другие технические работники. Вырисовывалась и структура ведомства. Если в первые недели становления Наркоминдела его аппарат составлял всего два десятка человек, то в период проведения переговоров о мире с Германией численность аппарата возросла более чем в шесть раз и превысила 120 человек.

В Наркоминделе был создан специальный отдел личного состава. С этого момента начала складываться номенклатурная система отбора, расстановки и воспитания дипломатических кадров. Важным критерием оценки кадров и их отбора в аппарат являлась принадлежность к коммунистической партии. Этому принципу придавалась особая значимость. Не случайно В.И.Ленин, задаваясь вопросом, чем объясняется то, что в Наркоминделе лучший состав служащих, отвечал: «Тем, что там, во-первых, не могли остаться в сколько-нибудь заметной доле дипломаты старой марки, во-вторых, тем, что мы подбирали товарищей исключительно по соответствию новым задачам, в-третьих, тем, что в Наркоминделе нет того обилия служащих повторяющих старые качества чиновников.., в-четвертых, тем, что Наркоминдел работает под непосредственным руководством нашего ЦК»13.

Принципы классовости и партийного руководства сохранялись и в дальнейшем, в том числе и после создания Советского Союза, вплоть до его распада. Сложился порядок, при котором ни одно назначение на руководящий пост в центральном аппарате Наркоминдела или в загранпредставительствах не могло состояться без одобрения Секретариатом ЦК, а в особых случаях — и последующего утверждения на Политбюро. Под контролем высших партийных органов находилась практически вся дипломатическая служба. Мало того, ни одна дипломатическая акция, разработанная в НКИД—МИД СССР не могла быть осуществлена без согласия высших партийных инстанций.

В марте 1918 г. Наркоминдел вместе с другими правительственными учреждениями переехал в Москву. Переезд в Москву происходил в весьма сложных военно-политических условиях гражданской войны и открытой вооруженной интервенции. Но победы на фронтах в сочетании с эффективными дипломатическими усилиями обеспечили то, что международное положение Советской России менялось в лучшую сторону. К этому периоду Наркоминдел заметно укрепил свой правовой и социально-политический статус, имел достаточно стройную структуру, четко очерченные функции. Помимо наркома и его заместителей Наркоминдел включал Секретариат и ряд отделов: отдел Запада, занимавшийся вопросами, касающимися стран Западной, Южной и Северной Европы, а также лимитрофов14; отдел Средней Европы; отдел нейтральных стран; отдел Востока, а также самостоятельные отделы по Румынии и Украине. В число функциональных отделов входили: экономико-правовой, виз, дипкурьеров, а также информационное бюро. В качестве временных структурных единиц действовали отделы по особым проблемам и по делам военнопленных. В административно-хозяйственную часть входили отделы личного состава, финансовый, денежных ссуд и переводов, а также хозяйственный.

РСФСР в первые годы своего существования установила дипломатические отношения с десятью государствами: с Афганистаном в 1919 г. (подтверждены договором 28.02.1921), с Турцией, Ираном, Эстонией, Латвией, Литвой и Финляндией — в 1920 г., с Польшей и Монголией — в 1921 г., с Германией — в 1922 г.; подписала ряд торговых соглашений. К 1922 г. таких соглашений было уже 28. Создание по таким соглашениям торговых представительств нередко рассматривалось как признание страны де-факто.

Установление дипломатических отношений сопровождалось обменом дипломатическими представительствами. Но поскольку в России к тому времени были упразднены все сословия, гражданские чины, звания и титулы, глава советского дипломатического представительства не имел общеупотребительного звания Посла, Посланника или Поверенного в делах. Он именовался просто Полномочным представителем (Полпредом) советского государства. Это нередко ставило в тупик протокольную службу страны назначения, особенно при проведении официальных торжественных церемоний. Нередко возникал вопрос о месте полпреда в дипломатическом корпусе. Недоброжелатели пытались ставить его ниже даже поверенного в делах. Чтобы исключить подобные случаи, в верительных грамотах полпредов проставлялся класс, которому он должен соответствовать15.

К функциям союзного Наркоминдела по положению о нем от 12 ноября 1923 г. были отнесены:

а) защита внешних политических и экономических интересов Союза ССР, а также находящихся за границей его граждан;

б) выполнение постановлений о заключении договоров и соглашений с иностранными государствами;

в)  руководство проведением в жизнь заключенных с иностранными государствами договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза ССР и союзных республик в осуществлении ими прав, установленных этими договорами;

г)  наблюдение за выполнением соответствующими органами власти договоров, соглашений и актов, заключенных с иностранными государствами16.

Создание Советского Союза явилось событием, которое имело чрезвычайно важное значение для всех входящих в него республик. Советский Союз представлял собой мощную державу, с которой приходилось считаться. Следствием этого явилось расширение дипломатических отношений по всем направлениям. Число стран, установивших отношения с Советским Союзом перед началом Великой Отечественной войны достигло 26, а по окончании — 52. Советский Союз стал активно обмениваться и военными атташе.

Параллельно с расширением числа государств, установивших дипломатические отношения с Советским Союзом, расширялись и торговые связи. Это привело к расширению сети торговых представительств СССР (торгпредств). Первые советские торгпредства начали создаваться еще в 20-х годах (в европейских странах и Китае). В США было образовано акционерное общество «Амторг», ставшее главным торговым агентом советских внешнеторговых объединений. По мере развития торговых связей встала необходимость закрепления статуса торгпредств в законодательном порядке, что и было сделано в сентябре 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено «Положение о торговых представительствах и торговых агентствах СССР за границей».

Упрочение позиций Советского государства на международной арене потребовало корректировок в структуре Наркоминдела. В первую очередь это затронуло территориальные подразделения аппарата. Было создано три западных отдела Наркоминдела: 1-й Западный отдел, который курировал отношения со странами Прибалтики, Скандинавией и Польшей; 2-й Западный — отношения с США, странами Средней Европы и балканскими государствами; 3-й Западный — отношения с Англией, Францией, Бельгией, Италией, Испанией, южноамериканскими испаноговорящими странами. Было создано два восточных отдела: 1-й занимался отношениями со странами Ближнего и Среднего Востока, Турцией, Ираном, Афганистаном, Йеменом, Недждом; 2-й — охватывал отношения с Китаем, Японией, другими дальневосточными странами.