Дипломатическая служба

Слой этот довольно внушительный — почти 548,7 тыс. человек (без служащих силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от личных заслуг и достоинств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы, не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, религиозных и политических ориентации. Главное — наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к исполнению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы — плюс ко всему сказанному — широкий политический кругозор и всесторонняя страноведческая подготовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее обнаружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.

Государственная служба — это не только род трудовой деятельности, а прежде всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных знаний, владение соответствующими формами и видами профессиональной деятельности, а с другой стороны, — такие особенности личности служащего, которые гарантировано обеспечивали бы потребности государственной власти в достижении нужного ей результата. На формирование именно таких качеств направлены указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих», от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», приказ Министерства образования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих»28 и многие другие.

Реализация требований действующих нормативно-правовых документов обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение квалификации и профессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации (реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в указанных должностях; во-вторых, обязательное повышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, замещающих руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для военнослужащих — не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.

Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государственного служащего связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии, управления, информатики, языка. Отношение к государственной службе как обычному виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых технологий, специальных условий профессионализации.

Российским законодательством к государственной службе отнесено исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы29 категорий «Б» и «В» в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы. Дипломатическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая ее как особый вид государственной службы.

К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение полномочий органов государственной власти, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности категории «А». На лиц, замещающих государственные должности категории «А», а значит наделенных политической компетенцией, нормы и положения о государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей Министра иностранных дел, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации или в иностранном государстве30.

Государственная служба — это особая система общественных отношений: внутренних и внешних.

Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между различными структурными элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с определением статуса и должностной структуры аппарата, по поводу прохождения службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания работников, их профессиональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое структурное подразделение, каждый служащий обладает строго очерченной компетенцией, наделен соответствующими правами и обязанностями, находится в жестких рамках руководства и подчинения.

Внешние охватывают связи аппарата и государственных служащих с обществом и гражданами, институтами гражданского общества, органами местного самоуправления, организациями и предприятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов государственной службы, формирования ее кадрового состава, реализации ее социально-политических, экономических и иных задач. Посредством указанных отношений, в конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество — гражданин — государственный служащий — государственная служба — государственный орган власти — государство — общество» и наоборот.

Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т.д. До мельчайших подробностей нормативно регламентируются права, обязанности и ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок прохождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, технологии реализации должностных обязанностей и т.д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на традиции, где для успеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек должен был бы обладать большой твердостью характера и независимостью ума», как профессия дипломата31.

Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее нормативно-правового регулирования только складываются. Их формирование носит достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых аспектов международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей вызывают вопросы нормативно-правового регулирования практики отбора на службу и определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспечения профессионально-должностного роста служащих и их денежного содержания, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, работы с резервом.

Система законодательства о государственной службе Российской Федерации имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:

—  в международной «Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе»;

—  в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации32. В них зафиксированы принципы и основные начала организации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место государственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредственно в конституционную практику современной России введен термин «государственная служба»;

—  в нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК регулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе. Здесь содержатся правила заключения трудовых договоров,   порядок   применения   и   обжалования   дисциплинарных взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей прохождения службы в тех или иных условиях; порядок прекращения трудовых отношений по инициативе администрации и служащего;

—  в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» — главном системообразующем законодательном акте общегосударственной значимости по поводу Государственной службы33. Он выполняет роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем представлены такие основные понятия, как «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность», сформулированы принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.

Правовое регулирование государственной службы осуществляется также соответствующими указами Президента Российской Федерации34, постановлениями Правительства и приказами федеральных министерств35, постановлениями Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов государственной власти, в том числе в МИДе России.

На организацию государственной службы оказывают активное влияние нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министерства образования РФ. На их основе регулируется проведение квалификационных экзаменов, порядок присвоения квалификационных разрядов, чинов и званий, устанавливаются правила внутреннего  трудового  распорядка,   определяются  особенности  оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров.

Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно развитую нормативно-правовую базу. Юридически обеспечены статус и правовая определенность государственной службы, социальная и правовая защищенность государственных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность», «дипломатическая служба», «работник дипломатической службы», «государственная должность дипломатической службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разработаны должностные полномочия государственных служащих различных уровней и структур государственного управления. Необходимо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулировать повышение квалификации кадров.

До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при поступлении на службу, не выработаны эффективные методы оценки и мотивации труда служащих. Сложившаяся система правового регулирования дипломатической службы преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается органической совокупностью целенаправленных действий по отбору, расстановке и ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.

Преодоление перечисленных слабостей государственной службы вообще и дипломатической службы, в частности, позволит повысить ее статус и авторитет, создать более качественный правовой и организационно-управленческий механизм функционирования аппарата государственного управления, поможет придать карьере государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе Министерства иностранных дел.

Функции государственной службы во многом адекватны функциям органов государственной власти и государственного управления. Применяя различные критерии, их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); федеральные и местные; организационно-управленческие, информационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регулятивные и охранительные.