Государственное регулирование в области использования природных ресурсов нефтегазового хозяйства России и Арабских стран и взаимодейс

 

Существенным  компонентом правового регулирования  нефтяного комплекса в рассматриваемый  период явилось законодательство о  естественных монополиях, прежде всего, Федеральный закон № 147-ФЗ от 17 августа 1995 г.[23], который регулировал деятельность субъектов естественных монополий  в сфере транспортировки нефти  и нефтепродуктов по магистральным  нефтепроводам.

 

Одной из наиболее сложных и дискуссионных проблем  в российской законодательной практике, связанной с нефтяным комплексом, явился вопрос о «соглашениях о разделе  продукции» (СРП). В начале 1990-х гг. нефтяной бизнес и специалисты в области экономики нефти проявляли заинтересованность в применении этого нового для России типа договорных отношений государства с инвесторами, на основе которых предполагалось осуществлять крупные проекты освоения нефтегазовых месторождений, прежде всего, «Сахалин-1» и «Сахалин-2». Как известно, их основным отличием от обычных лицензионных соглашений является специальный налоговый режим (в течение всего срока действия соглашения не могут взиматься никакие налоги, сборы, платежи ни федеральные, ни региональные, кроме предусмотренных в соглашении; это распространяется и на созданные инвестором новые юридические лица – совместные предприятий и и т.п.)[24]. Поскольку фискальное давление на нефтяной комплекс в этот период продолжало усиливаться, то СРП представлялись одним из важнейших факторов, способных повлиять на рост инвестиций в отрасль.

 

Закон «О соглашениях о разделе продукции» был принят 30 декабря 1995 г.[25]. Его главное значение состояло в том, что на территории России была введена мировая практика пользования недрами на основе концессий. однако практическая реализация закона требовала существенных уточнений и устранения противоречий с другими законодательными актами, прежде всего, законом «О недрах»[26]. Некоторые нефтяные компании не одобряли закона о СРП, поскольку он давал неоправданные, по их мнению, налоговые льготы инвесторам. Кроме того, сами принципы СРП вызывали ожесточенное сопротивление левых кругов российского парламента, поскольку воспринимались ими как часть политики реформаторов, ведущей к расхищению национальных богатств и установлению зависимости российской экономики от иностранного капитала.

 

Объектом  критики со стороны либеральных  кругов и руководителей нефтяной промышленности (в том числе, отраслевого  министерства) в течение всего  периода 1990-х – начала 2000-х гг. оставался фискальный характер налоговой  политики государства в отношении  нефтегазового сектора, который  ставил российских производителей и  потребителей нефти и нефтепродуктов в невыгодные условия по сравнению  с другими странами-экспортерами нефти.

 

Тем не менее, нефтяной комплекс продолжал работать и даже приносил значительную прибыль. В частности, осенью 1997 г. семь ведущих  нефтяных компаний из девяти смогли погасить текущую бюджетную задолженность (это было условием предоставления дополнительной экспортной квоты на нефть). Вместо 2,5 трлн. рублей ими было выплачено более 6,6 трлн. в счет погашения  задолженности. Глава Государственной  налоговой службы А.Починок заявил в связи с этим, что предприятия Минтопэнерго стали одними из лучших налого-плательщиков. Этот парадокс объяснялся тем обстоятельством, что нефтедобывающий сектор, несмотря на острую потребность в качественном обновлении средств производства, являлся одной из наименее технологичных отраслей промышленности, т.е., несмотря на моральный и физический износ оборудования, он продолжал выпускать весь необходимый объем продукции. Этот факт в определенной степени затушевывал растущее неблагополучие нефтяного сектора, поскольку, несмотря на жалобы нефтяников, предупреждения со стороны ученых, специалистов Минтопэнерго и других ведомств, критические высказывания нефтяного лобби в парламенте и т.п., нефть продолжала добываться, обеспечивая загрузку мощностей нефтеперерабатывающей промышленности и, главное, финансовые поступления в казну.

 

В 1993 г. группой  российских ученых во главе с академиком Р.И. Нигматулиным была разработана концепция Федеральной целевой программы «Нефть и газ России: конец XX и начало XXI веков (наука, конверсия, инвестиции для создания новейших технологий)»[42].Различные аспекты развития нефтяного комплекса России предусматривались федеральными целевыми программами, прежде всего, ФЦП «Топливо и энергия» на 1996-2000 г.[43].

 

Таким образом, процесс формирования законодательно-нормативной  базы функционирования нефтяного комплекса  России в 1990-е гг. можно условно  разделить на два этапа.

 

Первый этап (1991-1995 гг.) характеризуется созданием  правового поля для перехода отрасли  на рыночные рельсы, а именно: изменением принципов недропользования, осуществлением акционирования и приватизации предприятий  и объединений нефтяного сектора, становлением механизма налогового и тарифного регулирования деятельности нефтяных компаний и других структур, связанных с нефтедобычей, нефтепереработкой, транспортировкой нефти и нефтепродуктов и реализацией их на внутреннем и  внешнем рынке.

 

Во второй половине 1990-х гг. российское руководство  предпринимало меры по усовершенствованию действующего законодательства и разработке новых правовых норм, обеспечивающих более эффективное регулирование  нефтяного комплекса и смежных  с ним отраслей. Данная задача была существенно осложнена социально-экономической  нестабильностью и отсутствием  системных стратегических программ развития экономики страны, расхождениями  в федеральном и региональном законодательстве, и другими негативными  явлениями, сопровождавшими сложный  и противоречивый процесс реформирования политической и хозяйственно-экономической  системы России. В целом, проблемы нефтяной и нефтеперерабатывающей  промышленности, как и всей российской экономики в ельцинскую эпоху, в значительной степени определялись общей слабостью российской государственности, отсутствием системного стратегического подхода к развитию экономики и общества. Процесс формирования законодательно-нормативной базы функционирования нефтяного комплекса России в течение 1990-х гг. характеризовался некоторой фрагментарностью и непоследовательностью. Следует также указать на устойчивость сложившегося в предшествующие десятилетия потребительского отношения государства и общества к природным ресурсам, отсутствием системного подхода к их рациональному использованию, экологической безопасности производства. Недостаточно эффективными оказались формы привлечения иностранных инвестиций в нефтяную промышленность.

 

Тем не менее, в течение 1990-х гг. в целом была заложена основа для преодоления  кризисных явлений и дальнейшего  развития нефтяного комплекса страны, сформирована нормативно-правовая база включения создававшихся нефтяных компаний в международный сырьевой и финансовый рынок, что создало условия для мобилизации внутренних ресурсов отрасли и начала, хотя бы фрагментарного, модернизационного процесса.

 

 

1.                  Выступление Президента РФ Д.А.  Медведева на Совещании по  вопросам развития энергетики  в Омске 12 февраля 2010 г. // www.kremlin.ru.

2.                  Выступление Председателя Правительства  Рф В.В. Путина на Совещании по проблемам ТЭК в г. Кириши Ленинградской области 13 февраля 2009 г. // premier.gov.ru.

3.                  Гарибян Э. С. Нефть России  после распада СССР: Разведка  и добыча нефти и газа. М., 2005.

4.                  Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. М., 2005.

5.                  Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия. М., 1999.

6.                  История нефтегазового дела России / А.М. Шаммазов, Р.Н. Бахтизин, Б.Н. Мастобаев и др. – М., 2001.

7.                  Кондрачук В.В., Оганисьян Ю.С. Нефтегазовый бизнес в российской политике. М., 2005.

8.                  Крюков В. Институциональная структура  нефтегазового сектора. Проблемы  и направления трансформации.  Новосибирск, 1998.

9.                   Лаптев Ю., Зозуля С., Фокеев Е. Обеспечение прав на нефтяные месторождения в Российской Федерации // Нефть, газ и право. – 1995, январь-февраль. – № 1. – С.6.

10.              Малушина Н.И. Закон «О нефти  и газе»: решение проблем или  создание новых // Геология нефти  и газа. – 1995. – № 12.

11.              Мастепанов А. М. Региональные и внешнеэкономические аспекты энергетической политики России. М. 1997.

12.              Нефтегазовая вертикаль № 1 (39). Специальный Выпуск «Основные  концептуальные положения развития  нефтегазового комплекса России».  М., 2000.

13.              Нефть и газ России. История  и перспективы / Ассоциация международного  сотрудничества (АМС), Москва; Центр  исследований предпринимательства  и общества (КРЕС), Женева. - М., 1995.

14.              Нефть Страны Советов = Soviet Union’s oil: Проблемы истории нефтяной промышленности СССР (1917-1991 гг.): Сб. науч. трудов / РАЕН, Секция нефти и газа; под общ. ред. В. Ю. Алекперова. М. , 2005.

15.              Нигматулин Р.И. Нефть и газ России // Вестник РАН. – 1993. – Т.63. – № 8.

16.              Проблемы развития топливно-энергетического  комплекса России / Центр стратегического  развития. – М., 1996.

17.              Пусенкова Н. Нефтяная промышленность России на этапе перехода к рынку / РАН ИМЭМО. - М., 1994.

18.              Руфанов А.П., Малышев Ю.М. Издержки эффективности производства // Проблемы нефтегазового комплекса в условиях становления рыночных отношений: Сборник научных статей / Фонд содействия развитию научных исследования. Под ред Р.Н. Бахтизина и др. – Уфа, 1997. С.11.

19.              Сухоручкин П. Соглашение о  разделе продукции: новый подход // Нефть России. – 1996. – № 3-4(18).

20.              Экономидес Майкл, Олини Рональд. Цвет нефти: Крупнейший мировой бизнес: история, деньги и политика. М., 2004.

21.              Энергетическая стратегия России  до 2000 г. Основные положения. Одобрена Постановлением Комиссии Правительства по оперативным вопросам № 1006. 13 октября 1995 г. М.: ИНЭИ РАН, 1995.

Поступила в  редакцию 29.10.2010 г.

[1] Выступление  Президента РФ Д.А. Медведева  на Совещании по вопросам развития  энергетики в Омске 12 февраля  2010 г. // www.rosugol.ru/news

[2] Выступление  Председателя Правительства РФ  В.В. Путина на Совещании по  проблемам ТЭК в г. Кириши  Ленинградской области 13 февраля  2009 г. //premier.gov.ru

[3] Работа  нефтяного комплекса России в  1994-1995 гг. // Нефть и бизнес. – 1996. – № 5-6. – С.32-40; Гарибян Э.  С. Нефть России после распада  СССР: Разведка и добыча нефти  и газа. М., 2005; и др.

[4] Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. М., 2005. С.95.

[5] Закон  РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»  и Закон РФ от 8 февраля 1995 г.  «О внесении изменений и дополнений  в закон РФ «О недрах» // СЗ  РФ. 1995. № 10. Ст.823.

[6] Указ Президента  РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О  федеральных природных ресурсах»;  Закон РФ от 30 ноября 1995 г. «О  континентальном шельфе Российской  Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст.4694; и др.

[7] Указ Президента  РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных  мерах по преобразованию государственных  предприятий, добровольных объединений  государственных предприятий в  акционерные общества» // Собрание  актов Президента и Правительства  Российской Федерации, 6 июля 1992 г., №  1, ст. 3.

[8] Указ Президента  РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 «Об  особенностях приватизации и  преобразования в акционерные  общества государственных предприятий,  производственных и научно-производственных  объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, № 22,ст.1878.

[9] Кондрачук В.В., Оганисьян Ю.С. Нефтегазовый бизнес в российской политике. М., 2005. С. 90.

[10] Крюков  В. Институциональная структура  нефтегазового сектора. Проблемы  и направления трансформации.  Новосибирск, 1998. С. 114

[11] Шаммазов А.М. и др История нефтегазового дела России. М., 2001:.С.157-159.

[12] Нефть  и газ России. История и перспективы.  Женева. - М., 1995. С.137-138.

[13] Шаммазов А.М и др. Указ. соч. С.154.

[14] Пусенкова Н. Нефтяная промышленность России на этапе перехода к рынку / М., 1994. С.5.

[15] Шаммазов А.М и др. С.156.

[16] Лаптев  Ю., Зозуля С., Фокеев Е. Обеспечение прав на нефтяные месторождения в Российской Федерации // Нефть, газ и право. – 1995, январь-февраль. – № 1. – С.6.

[17] Нефть,  газ и право. – 1995, январь-февраль.  – № 1. – С.14.

[18] Инфо-ТЭК:  статистика, документы, факты. –  1997. – № 8

[19] Лаптев  Ю. Указ. соч. С. 3.

[20] Там же.

[21] Руфанов А.П., Малышев Ю.М. Издержки эффективности производства // Проблемы нефтегазового комплекса в условиях становления рыночных отношений: Сборник научных статей / Фонд содействия развитию научных исследования. Под ред Р.Н. Бахтизина и др. – Уфа, 1997. С.11.

[22] Нефть  и бизнес. – 1996. – № 5-6. –  С.4-5.

[23] Федеральный  Закон РФ от 17.08. 1995 г. № 147-ФЗ  «О естественных монополиях»  // СЗ РФ 1995 № 34 Ст3426

[24] Нефть,  газ и право. – 1995. – №1. –  С. 52-53.

[25] Закон  РФ от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ  «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст.18.

[26] Сухоручкин  П. Соглашение о разделе продукции:  новый подход // Нефть России. –  1996. – № 3-4(18). – С.5-6.

[27] Нефть  России. Октябрь-ноябрь 1998 г. № 10-11. С.6.

[28] Пермская  нефть. Искусство быть выше  обстоятельств. М., 2003. С.30-31.

[29] Там же. С.25.

Исследование  прведенное автором по данному вопросу наглядно показывает, что процесс интеграции России в международную торговую организацию имеет крайне противоречивый характер: при явных минусах имеются и существенные плюсы. В любом случае определить реальные последствия такого шага для нашей страны можно будет лишь спустя несколько лет. Остается надеяться на то, что российские власти примут правильные решения и сумеют минимизировать потери страны при вступлении в ВТО.

90% российских  публикаций по проблемам ВТО  посвящены оценке возможных последствий  присоединения России к этой  организации в результате изменения  импортных тарифов, а также  государственной бюджетной поддержки  экономики. Это те последствия,  которые лежат на поверхности  и могут затронуть российский  бизнес и граждан России вскоре  после окончательного вступления  страны в ВТО. В то же время  целый ряд последствий не только  не просчитывается, но даже не  обсуждается.