Институт полномочных представителей Президента РФ

Глава 1.

1.1. Нормативно-правовые источники  полномочных представителей Президента  РФ

Институт полномочных представителей Президента РФ является конституционно установленным институтом (п. «к» ст. 83 Конституции РФ). Правовым актом, определявшим статус полномочного представителя Президента РФ, ранее являлся Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», а также утвержденное данным указом Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации. Это значимый государственный институт, содействующий Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации являлся должностным лицом, представляющим интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов Российской Федерации.

Полномочный представитель осуществлял свою деятельность по поручению Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Полномочный представитель являлся федеральным государственным служащим и входил в состав Администрации Президента Российской Федерации. Он назначался на должность и освобождался от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента.

В сфере государственного, федерального устройства и управления РФ после избрания 26 марта 2000 года Президентом Российской Федерации В.В. Путина начали осуществляться серьезные государственно-управленческие преобразования. Среди них в первую очередь следует выделить Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот нормативный Указ имеет принципиальное значение и находится на стыке конституционного и административного права, он призван укрепить вертикальную линию развития и функционирования исполнительной власти, упрочить федеральную власть и её взаимодействие с региональной властью, с властными структурами субъектов Российской Федерации.

Иными словами, сформированный институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе можно отнести к исполнительной ветви власти, что подтверждается возложенными на него задачами и функциями, о которых речь пойдет ниже.

В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чуваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.

1.2. История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе

Современный этап исследуемого института начал свой отсчет с I Съезда народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., на котором была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики36.

 В этот период  «реальные властные структуры  в регионах практически перестали  существовать», а т.н. «парад суверенитетов»  значительно ослабил всю систему  государственной власти страны, до основания разрушив прежнюю  систему взаимоотношений центра  с регионами. И здесь следует  отметить, что Б.Н. Ельцин и его  окружение, стремясь обеспечить  единство и суверенитет России  в условиях нарастающего сепаратизма, с самого начала и в полной  мере стали опираться на апробированный  временем институт полномочных  представителей Главы государства  на местах в его различных  направлениях и модификациях.

В августе 1991 г. после т.н. «августовского путча» Президент тогда еще РСФСР Б.Н. Ельцин, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда руководителей регионов, издает Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»37, согласно которому исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций - правопреемниками соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов.

В соответствии с пунктом 5 данного указа, в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках, а в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР крав, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначаются представители Президента РСФСР на местах.

 Во исполнение  данного Указа Президента РСФСР  издаются Распоряжение от 31 августа 1991 г. №33-рп, которое утвердило «Временное  положение о представителях Президента  РСФСР в краях, областях, автономной  области, автономных округах, городах  Москве и Ленинграде»38 и Распоряжение  Президента РСФСР от 2 сентября 1991 года «Об утверждении Временного  положения о представительствах  Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в республиках в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики».39

Данные документы по форме и содержанию действительно имели временный характер. В них не были сформированы подсистемы задач, прав и обязанностей, не определены меры ответственности, применяемые к представителям в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих функций. Функции представителей были даны весьма расплывчато.

 К концу 1991 года  представители Президента РСФСР  были назначены более чем в  пятьдесят регионов. Исключение  составляли национальные республики, в большинстве из них представители  Президента назначены не были (в Татарстане и Башкортостане  вплоть до 2000 года).40

Важно заметить, что изначально институт представителей Президента РФ в субъектах рассматривался российским руководством как временное явление. На первой встрече со своими представителями Президент РСФСР Б.Н.Ельцин заявил, что сроки их деятельности будут устанавливаться в зависимости от конкретной ситуации и с учетом результатов формирования дееспособных органов власти на местах.41.

По мнению В.Н. Лысенко, главной причиной введения Президентом РСФСР своих представителей является то, что ему не удалось сразу сместить с руководящих постов на местах "старую номенклатуру" и поставить лояльных своей политике руководителей, которых к тому же на тот период объективно было не так много. Б.Н. Ельцин не изобрел ничего нового, приставив к бывшим первым секретарям обкомов, или председателям исполкомов, ставших главами регионов, своих «наблюдателей»,42 своего рода чрезвычайных «комиссаров». Причем, если первоначально главной обязанностью представителей Президента являлось информирование главы государства о политической, экономической, социальной обстановке в регионах, что нередко сводилось к сбору информации о степени политической лояльности главы субъекта и его окружения, в дальнейшем роль представителей качественно изменилась, чему предшествовало серьезное противодействие региональных элит.43

По мнению C.B. Кодана, представители Президента в их первоначальном виде создавали лишь видимость представления интересов центра на местах. С законодательным закреплением получения согласия субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации) на назначение руководителей основных правоохранительных органов на местах (прокуроров субъектов Федерации, начальников управлений органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов) система политического и государственного надзора стала локально закрытой от центра с максимальной возможностью регионального манипулирования институтами центра на местах»44.

В апреле 1992 г. VI Съезд Народных Депутатов РФ рекомендует упразднить рассматриваемый институт. Однако, после того, как летом 1992 г. в ряде субъектов РФ Контрольным управлением Администрации Президента РСФСР при участии представителей Президента РФ были выявлены серьезные злоупотребления региональных администраций, вопрос с повестки дня был снят.45 Указом Президента РФ от 15 июля 1992 года № 765 было утверждено новое, уже не временное «Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге».46

Согласно данному Положению устанавливался порядок назначения и освобождения представителей от должности (Указом Президента по представлению Главного государственного инспектора РФ), их подчиненность непосредственно Президенту и персональная ответственность перед ним. Было определено, что представитель Президента является должностным лицом, представляющим Президента РФ на соответствующей территории. В новом Положении изменились и расширились полномочия представителей Президента РФ.47

7 августа 1992 г. Президент  РФ подписал Указ № 828 «Об утверждении  Положения о дисциплинарной ответственности  глав администраций»48, который предусматривал  право представителей Президента  вносить представления о применении  дисциплинарных взысканий к главам  администрации различного уровня.

Реализация норм данного Положения, способствовала нарастанию еще больших противоречий между представителями Президента и главами регионов, вызвала критику со стороны Советов разных уровней.49

В декабре 1992 года VII Съезд народных депутатов РФ вновь дал крайне негативную оценку деятельности представителей Президента РФ в регионах и принял очередное решение об упразднении данных должностей. Исполнительная власть данное решение фактически проигнорировала, ограничившись реорганизацией института: согласно Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. 50 представители Президента РФ стали должностными лицами Администрации Президента РФ, представляющими Президента РФ на определенной территории, назначаемыми на должность Президентом России по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.51

 В новом положении  «О полномочных представителях  Президента РФ» появился раздел  «Ответственность представителя  Президента РФ» (п.3 Указа от 5.02.1993г.), согласно которому последний  мог быть освобожден от должности  за неисполнение Конституции, законов  РФ, указов и распоряжений Президента  РФ. Предусматривалась также аттестация  представителей Президента РФ.

Президент РФ Б.Н. Ельцин добился легитимации института своих представителей в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., согласно п. «к» ст.83 которой Президент РФ получил право назначать и освобождать от должности своих полномочных представителей.52

Известные события конца 1993 г. и их последствия коренным образом изменившие политическую ситуацию в стране, способствовали дальнейшему преобразованию института представителей Президента РФ в регионах.

10 июня 1994 г. издается  очередной Указ Президента РФ  «О полномочных представителях  Президента РФ в субъектах  Российской Федерации» №118653, в  котором назначенные ранее представители  Президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономном  округе, городах Москве и Санкт-Петербурге  стали именоваться полномочными  представителями Президента России  в соответствующих субъектах  РФ.

 В дальнейшем  в целях обеспечения реализации  Президентом РФ своих конституционных  полномочий, повышения эффективности  деятельности федеральных органов  исполнительной власти, усиления  контроля за исполнением указов  и распоряжений Президента России  Указом Президента РФ от 09.07.1997 г. № 696 «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации  в регионе Российской Федерации»54 институт полномочных представителей  Президента РФ в субъектах  РФ был преобразован в институт  полномочных представителей Президента  РФ в регионах РФ.