Институт полномочных представителей Президента РФ

Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации[11].

Пожалуй, можно согласиться с рекомендацией ученого изъять из ст.85 ч.2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами.

В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным законам.

Однако взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только между Президентом РФ и главами регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. В этом плане определенный интерес представляют место и роль института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Из конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в силу п. "к" ст.83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей Президента РФ в регионах до недавнего времени регулировался Указом Президента РФ N 696 "О полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации" и Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ[12].

В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ N 849 от 13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом. Причем в этом решении главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента РФ на пути реформирования Федерации.

Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст.77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма8.

Вторым шагом главы государства в этом направлении явилось внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами, и наделяющих главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления.

Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" руководители окружных подразделений МВД России и их заместители назначаются главой государства по представлению министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия соответствующих субъектов Федерации, следовательно, сомнительна конституционность этого положения.

Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы9.

Подписание главой России Указа "О Государственном Совете Российской Федерации завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного Совета РФ неизбежно будет подниматься, несмотря на то, что по действующему Положению Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательную, и все его решения носят рекомендательный характер. Поэтому следует согласиться с Е.С. Строевым, который подчеркнул, что Государственный Совет будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента11.

Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось контактировать более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что, например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, "находящимися в пределах федерального округа", а не в его составе.

Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра, поскольку вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов с Президентом РФ. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования (путем введения промежуточного звена между субъектами и Центром) вряд ли можно признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность работы главы государства должна повыситься.

Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе РФ определены в главе 2 Положения. Это организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики страны; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также социальном, политическом, экономическом положении в нем. Однако полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, организаций, издавать решения, обязательные для исполнения. В главе 3 определяются функции полномочного представителя, которые в основном носят представительский характер.

Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (глава 3 Положения о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: он участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий и организует контроль за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента в федеральном округе (контроль за соответствием нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству) также недостаточно регламентированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов).

Поэтому функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне - в федеральном законе.

Кроме того, законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя Президента в федеральном округе РФ с органами исполнительной власти субъекта РФ. Нормы указанного Положения в этой части представляются недостаточными.

В законодательстве РФ следует решить вопрос и о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя Президента в регионе РФ. Например, в главе 7 Положения 1997 г. (главы 1 - 5 признаны недействующими, следовательно, в остальной части оно действует) указано, что полномочный представитель несет персональную ответственность перед главой государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; указывается, что в случае утраты доверия полномочный представитель может быть досрочно освобожден от должности. Поэтому целесообразно более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.

Вообще, в отечественном законодательстве на уровне федеральных органов следует закрепить статус полномочных представителей Президента в федеральном округе РФ, парламенте страны. Норма п. "к" ст.83 Конституции РФ, несомненно, нуждается в развитии.

Еще одной важной проблемой взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ является трактовка ч.4 ст.78 Конституции РФ, где указано, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур, которые призваны обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной власти:

1) институт полномочных представителей  Президента РФ;

2) применение согласительных процедур  согласно ч.1 ст.85 Конституции;

3) приостановление действия нормативных  актов органов исполнительной  власти субъектов РФ в случае  их противоречия федеральному  законодательству или нарушении  прав и свобод человека и  гражданина до решения этого  вопроса судом;

4) введение чрезвычайного положения  на всей территории России  или ее части с незамедлительным  сообщением об этом представительному  органу страны согласно ст.88 Основного  закона.

Несомненно, что в сфере взаимодействия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов существуют и другие проблемы. Например, до недавнего времени был актуальным спор о том, не следует ли Президенту РФ назначать губернаторов.

Однако указанный Федеральный закон от 6 октября 1999 года решил и эту проблему, закрепив принцип выборности главы исполнительной власти субъекта РФ12.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания в этом контексте обозначенную выше проблему укрепления исполнительной власти в Российской Федерации, вызвавшую определенный общественный интерес и представляющую в настоящее время особую актуальность, что, в частности, связано с вопросами взаимной ответственности России и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Этим законом установлена взаимная ответственность законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, в частности за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время в данный закон внесены изменения Федеральным законом от 29 июля 2000 года[13].

Среди этих изменений имеются такие, которые расширяют полномочия Президента России и по роспуску законодательного органа субъекта РФ и по отстранению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. В соответствующий механизм вводится судебная власть, точнее, суды общей юрисдикции, которые подтверждают незаконность принятого органом государственной власти акта и устанавливают определенный срок для устранения этих нарушений.

В частности, ст.9 Федерального закона предусматривает вынесение главой государства предупреждения законодательному органу субъекта Федерации, который в течение трех месяцев должен принять меры, направленные на устранение выявленных противоречий с Конституцией РФ. В противном случае Президент РФ вносит в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Причем, российский парламент должен рассмотреть данный законопроект в течение двух месяцев. Статья 29.1 предусматривает ответственность главы субъекта РФ в случае издания им противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта или уклонения его от приведения в соответствие с федеральным законодательством своего нормативного акта после приостановления его действия главой государства и обращения в суд. В таких случаях при соблюдении определенной процедуры Президент вправе отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности. Кроме того, Федеральным законом предусмотрено временное отстранение Президентом РФ от должности главы субъекта РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора в случае предъявления руководителю субъекта России обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (п.4 ст.29).