Институт полномочных представителей Президента РФ

 Данным Указом  утверждалось Положение о полномочном  представителе Президента РФ  в регионе РФ, в соответствии  с которым полномочный представитель  Президента России в регионе  Российской Федерации определялся  как должностные лицо, представляющее  интересы Президента РФ в соответствующем  регионе, то есть на части территории  Российской Федерации, включающей  в себя один или несколько  субъектов РФ.55

В Положении впервые структурно были выделены задачи полномочных представителей и ряд новых полномочий и прав. Функции и права полномочных представителей Президента РФ были значительно расширены.  Тем самым полномочные представители Президента РФ в регионах стали реальной политической силой на местах, с которой местные руководители объективно уже не могли не считаться и с которой им следовало взаимодействовать, а иногда и подчиняться.

Президент РФ также предусмотрел и организационные формы, закрепляющие «вес» своих полномочных представителей. Так, согласно Указа Президента РФ от 25 мая 1998 года № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти»,56 региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти создается в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и является совещательным органом при полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ.

К концу 1990-х гг. федеральный центр не обеспечивал общенациональные политические, управленческие и координирующие начала в деятельности Российской Федерации.57 Вновь возникла угроза распада страны.

 По нашему  мнению, данная ситуация не может  быть привязана исключительно  к состоянию института полномочных  представителей Президента РФ  в регионах, являясь следствием  слабости всей системы федеральной  власти, прежде всего — ослабление  ее вертикали. Институт полномочных  представителей является всего  лишь частью контрольного механизма  и не подменяет собой всю  совокупность органов федеральной  власти и управления в регионах. Хотя проблемы становления этого  института очевидны:

- указы, регламентирующие  деятельность полномочных представителей  Президента РФ в регионах часто  меняли их статус, задачи и  функции (например, принятие Указа  Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 через полгода после Указа  от 15 июля 1992 г. N 765);

- полномочия и  место президентских представителей  в системе органов государственной  власти на протяжении всего  периода функционирования рассматриваемого  института были неопределенны;

- они длительное  время не имели своего аппарата  и четкого места в системе  государственного устройства РФ, особенно применительно к органам  исполнительной власти и т.д.

Как справедливо заметил М.А. Афанасьев «с самого начала и на протяжении всего ельцинского периода институт полпреда мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой «президентской властной вертикали», то есть как орган личной власти Президента, действующей по его усмотрению».58

Неудача, постигшая институт президентских представителей в субъектах (регионах) во многом крылась в самой организации их службы, чрезмерной многочисленности, которая приближалась к числу субъектов РФ. Само название института полномочных представителей Президента РФ предполагает прямое и регулярное общение с главой государства. Роль на местах полпредов предопределялась личной связью с Президентом, перед которым они несли персональную ответственность. В реалии, эта личная связь оказалась расстроенной, в том числе, в силу большого количества представителей.59

Критическая оценка общества и региональными элитами результатов функционирования полномочных представителей Президента РФ в регионах, как не справляющихся с возложенными на него задачами, вызвала необходимость модернизации этого института, что и было сделано новым Президентом РФ В.В. Путиным.60 При этом неэффективность прежней системы организации была признана априори. В основу реформы была положена концепция федеральных округов, предполагавшая образование укрупненных надтерриториальных образований в виде сгруппированных по территориально экономическому признаку субъектов РФ без изменения административно территориального деления страны, но с созданием новых федеральных органов управления во главе с полномочными представителями Президента РФ, наделенными контрольно-надзорными и координирующими функциями.61

13 мая 2000 г. Президентом  РФ В.В. Путиным был подписан  Указ «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации  в федеральном округе», положения которого действуют до настоящего времени и будут подробно проанализированы в следующих разделах нашей работы.

Будет также верным отметить, что институт полномочных представителей Президента РФ не исчерпывается его представителями в федеральных округах. Президент РФ назначает своих полномочных представителей: в федеральных органах государственной власти (в Конституционном Суде РФ, в палатах Федерального Собрания РФ), специальных представителей Президента РФ (по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской республике62, по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью63; по международному культурному сотрудничеству.64

Таким образом, по нашему мнению, полномочный представитель Президента РФ - это назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны, в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий.

Подведя некоторые итоги экскурса в историю становления и развития института полномочных представителей главы Российского государства, отметим следующее:

- Русские цари не могли непосредственно управлять одним из самых больших государств того времени, поэтому институт их полномочных представителей - воевод, губернаторов, прокуроров, генерал-губернаторов - это незаменимый и эффективный элемент управления страной.  В дореволюционный период истории России историческую аналогию современным полномочным представителям главы государства составляли т.н. генерал-губернаторы. При рассмотрении истории генерал- губернаторов нельзя не заметить его функциональной схожести с институтом полномочных представителей Президента РФ в регионах, поскольку и в первом и во втором случае целью назначения чиновника являлось представительство интересов верховной власти на конкретной территории.  Разумеется, историческая аналогия всегда относительна, однако, изучение исторических корней любого явления всегда полезно для его понимания, оценки и аргументации выводов по его развитию и совершенствованию.

- В советский период говорить о специальных представителях главы государства на местах сложно, поскольку в нормативных правовых актах того времени (Конституциях СССР) (юридически) подобной должности не упоминалось. Однако полномочные представители Центра назначались в регионы на протяжении всего советского периода. К ним можно отнести: комиссаров Временного правительства, уполномоченных большевистских комиссаров, сотрудников ВЧК, органы госбезопасности, местные органы Рабоче-крестьянской инспекции, коммунистическая партия и система территориальных партийных органов. В период введения и функционирования главы государства в СССР - Президента СССР (15 марта 1990 г - 25 декабря 1991 г.) должность полномочных представителей Президента СССР не вводится.

- Институт представительства главы государства (Президента РФ) на современном этапе развития характеризуется следующими признаками: учреждается в соответствии с п. «к» статьи 83 Конституции РФ; является должностным лицом, представляющим Президента РФ на определенной территории России, либо в государственном органе, либо в специально установленных случаях; назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности Указами Президента РФ; деятельность регламентируется Указами  Президента РФ; непосредственно подчиняется и несет ответственность перед Президентом РФ; осуществляют свою деятельность в целях содействия обеспечению реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.

Исходя из изложенного, отметим, что создание института представителей центральной власти на местах для России имеет объективную почву, что вызвано сложностью управления огромными территориями и особенностями менталитета российского народа и его элиты. Исторически введение данного института связывалось с некими особыми обстоятельствами (характеристиками) конкретных территорий, в частности, их удаленностью, реализацией неких масштабных проектов, нестабильностью положения. Современный институт полномочных представителей Президента РФ действует на всей территории страны, что не типично в историческом аспекте.

Глава 2. Анализ исполнения законов и выявление нарушений

2.1. Общая характеристика  организации в системе ГУФСИН  России по Пермскому краю

Если речь идет о направлениях взаимодействия РФ и ее субъектов, то можно данные направления в соответствии со ст.10 федеральной Конституции классифицировать в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственные органы, относящиеся к каждой из обозначенных ветвей власти, взаимодействуют друг с другом. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов могут по согласованию передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), а Россия вправе делегировать часть своих полномочий международным межгосударственным объединениям (ст.79).

Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст.85 Конституции РФ Президент РФ является арбитром при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Если согласованное решение не будет принято, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Часть 2 ст.85 федеральной Конституции наделяет Президента РФ правом в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина приостанавливать действие этих актов до решения данного вопроса соответствующим судом.

В целях реализации конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению соответствия конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.

Как показывает практика проведения данной экспертизы, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов РФ являются:

- издание субъектами РФ правовых  актов по предметам ведения  РФ в нарушение ст.71, 72, 76 Конституции РФ;

- искажение в правовых актах  субъектов РФ смысла федеральных  законов или

переписывание их "с поправками";

- издание актов, в которых представительные  и исполнительные органы государственной  власти нарушают конституционный  принцип разделения властей (что  характерно для уставов ряда  регионов);

- принятие документов, положения  которых ограничивают закрепленные  Конституцией РФ и федеральными  законами права и свободы человека  и гражданина;

- недостатки в юридической технике, приводящие к многочисленным  противоречиям между правовыми  актами субъектов РФ, Конституцией  РФ и федеральными законами.

Важное значение приобретает статус Министерства юстиции России, которое не только проводит юридическую экспертизу региональных нормативных правовых актов, но и ведет федеральный регистр - банк нормативных правовых актов субъектов Федерации[9].

Говоря об аспектах взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ в сфере исполнительной власти, необходимо более подробно остановиться на взаимодействии Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ[10]. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).

Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно расширяет его прерогативу. Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.