История законодательства о правовом регулировании льгот

История законодательства о правовом регулировании льгот

В России, как и во многих других государствах Европы, механизм льготного правового регулирования формировался на протяжении длительного исторического пути, и он во многом совпадал с инструментарием, применяемым в различных странах, на различных этапах их развития. Одновременно он обладал и определенным своеобразием, обусловленным историческими и политическими особенностями развития России.

Законодатель издавна употреблял термины «льгота», «привилегия». Уже в Законах X II таблиц используются эти понятия. Так, в ст. 1 таблицы III сказано, что « пусть будут даны должнику 30 льготных дней после признания им долга или после постановления против него судебного решения»; в ст. 1-2 таблицы IX установлено, что « привилегий, т.е. отступлений в свою пользу от закона, пусть не испрашивают»65. В римском праве было установлено три вида привилегий: лица, вещи, известных отношений. В зависимости от утилитарных критериев привилегии подразделялись на приносящие пользу и невыгодные (например, ограничения правоспособности за уклонение от господствующей религии)66. В рабовладельческих государствах существовало обеспечение увечных воинов, а также содержание за счет казны старых воинов, ушедших от военных дел. Так, в 1-111 вв. воины-ветераны при выходе в «почетную отставку» получали диплом о привилегиях. Среди них была привилегия, состоявшая в том, что они и члены их семьи освобождались от всех государственных налогов и торговых пошлин, а также от повинностей. В дальнейшем льготы стали связываться с более конкретными отношениями - службой королю, феодалу, статусом чужестранца и т.п.

По мере развития государственности, объемов задач социально-политического, военного и экономического характера, решаемых центральной властью, практика применения привилегий только увеличивалась. Например, в Древнем Китае, с его культом государства, наделение привилегиями - важнейшая прерогатива императорской власти, связана с достаточно конкретными отношениями - государственной службой. « То, что называют установить единые правила наград,-отмечалось в древнекитайской Книге правителя области Шан,- означает: все привилегии и жалованья, чиновничьи должности и ранги знатности должны даваться лишь за службу в войске, иных путей не должно быть» .

Наибольшее значение привилегии получают при феодализме. В средневековой Европе привилегии не только характеризовали статус субъекта, его служебную роль в иерархии власти, но и регламентировали даже бытовые условия жизни в зависимости от принадлежности к какому-либо сословию: форму одежды, жилище, место в собрании и в церкви и т.д.

В условиях непрекращающихся междоусобных войн привилегии становятся важнейшим средством политической борьбы. Короли и императоры, чтобы привлечь города в качестве союзников, предоставляют им значительные привилегии. Например, в праве города Шпейера установлены следующие: «привилегия, данная Генрихом V» от 14 августа 1111 г., « Фридрих 1 подтверждает привилегию Генриха V» от 27 мая 1182 г. Известный английский юрист Г. Брактон в трактате « О законах и обычаях Англии» посвятил привилегиям целую главу, которую назвал « О привилегиях, о том, кто их может даровать и какие из них принадлежат королю»

Понятие и специфика социально-обеспечительных льгот

Несмотря на то, что проблема льгот затрагивает многие отрасли права, ближе всего она примыкает к праву социального обеспечения, поскольку по своему содержанию основная масса льгот имеет социально-обеспечительный характер, находится в социальной сфере, т.е. в сфере жизнесуществования человека. Основные субъекты — получатели льгот являются субъектами права социального обеспечения, к которым относятся, в первую очередь, нуждающиеся граждане. Сущность социального обеспечения как раз состоит в государственно-правовой поддержке, помощи, содержании граждан, которые в силу причин, признаваемых государством уважительными, лишены возможности к самообеспечению, то есть еще не приобрели либо утратили необходимые и достаточные средства к жизнесуществованию. Основные цели и функции льгот соотносятся с целями, задачами, функциями права социального обеспечения. К функциям права социального обеспечения традиционно относят: экономическую, производственную, социальную (социально-реабилитационную), политическую и демографическую . Социальная функция является наиболее значимой, т.к. она способствует поддержанию гражданина при наступлении различных социальных рисков (болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности) путем предоставления различных видов материального обеспечения, услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения обнищания.

Система общественных отношений, регулируемых правом социального обеспечения, является сложной и многообразной. Социальное обеспечение не может не принимать во внимание такие факторы, как пол, возраст, состояние здоровья, условия прошлого труда и другие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате средств существования, т.е. к нуждаемости граждан. Такие факторы находят непосредственное отражение в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференциацию. Критерии дифференциации могут носить объективный характер, т.е. не иметь никакой связи с субъектом отношений (природно-климатические условия, вредные, тяжелые и особо вредные условия прошлого труда), либо зависеть от субъективных свойств субъектов правоотношений (физиологические особенности, состояние здоровья). Дифференциация правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению означает способность права отражать в содержании правовых норм различия субъектов, которые обусловлены объективными, устойчивыми факторами, и тем самым учесть неоднородность состава субъектов права социального обеспечения, разный уровень и структуру их потребностей. Одним из средств правовой дифференциации в социальном обеспечении выступают льготы, которые позволяют конкретизировать меру потребления в сфере социального обеспечения.

В законотворческой деятельности в последние годы стало использоваться понятие «социальные льготы». По мнению М.Л. Захарова, социальной считается «льгота для соответствующих категорий граждан, которые выделены по определенным признакам, дающим основания для их дополнительной социальной защиты... Существуют льготы и другого характера, которые вряд ли можно назвать социальными, например, для судей, депутатов Федерального Собрания, граждан, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел и т.д. Эти граждане не нуждаются в особой социальной защите. Следовательно, такие льготы предоставляются по роду деятельности, служебному положению, так называемые, профессиональные льготы» 22. С такой формулировкой вряд ли можно согласиться, т.к. она предполагает смешение понятий социальная защита и социальное обеспечение и неточность при использовании самого термина «социальный». На наш взгляд, все льготы, предоставляемые за счет средств социально-обеспечительных бюджетов ( ПФ, ФСС, ФОМС и др.), являются социальными.

Особенности льгот в праве социального обеспечения обусловлены спецификой правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Это проявляется в их субъектном составе, основаниях предоставления, функциях льгот, их содержании и др. Рассмотрим эти особенности подробнее, начав с особенностей правоотношений по предоставлению льгот.

Правоотношения по предоставлению льгот имеют следующие особенности:

1) они являются относительными, поскольку все участники таких  отношений четко определены законом  и никакие другие лица (органы) прав и обязанностей в них  не имеют, а также очерчено  их возможное поведение221. Одним  из участников правоотношений  всегда является физическое лицо (или семья), а другим - государство  в лице соответствующих органов.

2) для возникновения правоотношений  по предоставлению льгот не  требуется волеизъявления обоих  его субъектов, а достаточно лишь  волеизъявления гражданина (семьи, членов семьи), реализующего конституционное  право на социальное обеспечение. Второй субъект на основании  такого волеизъявления и при  наличии соответствующих юридических  фактов обязан предоставить требуемый  вид социального обеспечения;

Льготы – преимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориям граждан. Льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей.

- один из  видов СО

Все льготы  можно подразделить на ряд категорий: 

а) профессиональные льготы

б) льготы за особые услуги

в) льготы нуждающимся.1

Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они предусматриваются в законах, Указах и Постановлениях Правительства.

Льготы можно разграничить:

• по  целевой направленности

• условиям предоставления

• субъективному составу

Граждане условно на 2 категории:

• федеральные льготники
• региональные

Имеют право заменить льготы на денежные выплаты. Законодательством предусмотрено что, при замене льгот на выплаты лицам, относящимся к региональным, предусмотрены след. принципы:

• сохранить ранее достигнутый уровень СО этих лиц  + а лучше его повысить
• поддерживать доверие граждан к законодательству и деят-ти гос-ва путем сохраниения стабильности
• не допустимость нарушений прав и свобод
• определить временной период, в течении которого граждане могут адаптироваться к изменениям

Категории региональных наст. время льготников:

• ветераны труда
• ветераны военных действий
• ветераны ВОВ и труженики тыла
• несовершеннолетние узники конц. лагерей и ИПО, не признанные инвалидами
• совершеннолетние узники конц.лагерей
• участники ликвидации аварии на заводе Красное Сормово
• пенсионеры, больные сахарным диабетом

Основания:

Социально-правовым основанием предоставления льгот по социальному обеспечению  является наступление объективно существующих жизненных обстоятельств (инвалидность,старость, малообеспеченность и другое), которые порождают специфические потребности (в специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому).

Другим основанием для представления льгот в социальном обслуживании выступает наличие у граждан особых заслуг перед обществом. Предоставление льгот по этому основанию является не только потребностью лица в особых формах социальной защиты в виду инвалидности, старости и др., но и служит формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники ВОВ, инвалиды боевых действий на территории других государств и др.).

Оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах: денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты); натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды).

Необходимо отметить, что в настоящее время произошли изменения в области социальных льгот.

 Так, Федеральный  закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ 
ввел  понятие «монетизации». Монетизация  вызвала различные отклики.

Монетизация льгот и все вопросы, связанные с ней, неразрывно связаны с экономическим развитием города, бюджетом города и его возможностями. В соответствии с указанным Законом понятие «льготы» заменено термином «меры социальной поддержки». Многие ранее существовавшие льготы заменили на денежные выплаты. 

Смысл монетизации в замене льгот  денежным эквивалентом.  Однако ошибочно было бы полагать, что отмена льгот - это главная цель закона. Думается, основная цель в том, что лучше дать социально нуждающимся гражданам «реальные» деньги (компенсацию), чем  льготу (которой они может быть пользовались, а может быть и нет). 

Так, к компетенции Российской Федерации отнесены меры по социальной поддержке инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных знаком «Житель блокадного Ленинграда», лиц, проработавших в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений и других военных объектах, членах семей умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех категорий инвалидов, а также граждан, подвергшихся воздействию радиации.

К компетенции субъектов" РФ отнесено финансирование мер по социальной поддержке жертв политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров, имеющих доход ниже прожиточного минимума.

Закон № 122 указывает, что для лиц, у которых до 01.01.2005 возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отмененных нормах, положения Закона не могут рассматриваться как не допускающие реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, указанных в Законе. Вновь установленные социальные выплаты, гарантии и компенсации в денежной форме, устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, не могут быть ниже уровня социальных выплат, предоставляемых соответствующим категориям граждан по состоянию на 31.12.2004.