История законодательства о правовом регулировании льгот

Принципы и содержание реформы (монетизации) социальных льгот в социальном обеспечении России:

Основные принципы реформы льготирования в Российской Федерации не связаны с принципами социального обслуживания в целом, а напротив, устанавливают принципиально новые для отечественной правовой системы положения. Эти принципы изложены в преамбуле ФЗ №122. Как отмечают специалисты, «практика принятия программных документов приносит свои результаты и является оправданной, если предполагается внесение нескольких законодательных актов, изменяющих и дополняющих отдельные нормы различных законов на протяжении длительного периода времени. В случае же реформирования финансового или социального законодательства, суть которого сконцентрирована в одном законодательном акте, более эффективным является установление целей и задач непосредственно в тексте закона»

В рассматриваемом случае основные положения реформы монетизации сформулированы в Преамбуле Федерального Закона №122. Так как в нем пересекаются социальные вопросы и вопросы использования бюджетных средств, его структура содержит многочисленные разноплановые изменения в несколько законодательных актов одновременно. Данный Закон сложен и по содержанию, поскольку оформляет, как уже отмечалось, непопулярный шаг государства. Толкование этого Закона было бы практически невозможно, если бы не подробная преамбула, в которой четко определены цели законодателя и общие принципы применения Закона.

В преамбуле Федерального закона №122-ФЗ содержатся несколько принципов, которые предлагают общие ориентиры правового регулирования реформ и инициатив в финансовой и социальной сферах. Эти принципы до принятия Закона о монетизации льгот уже были сформулированы в судебной практике, в частности в практике Конституционного Суда РФ. ФЗ №122-ФЗ являет собой новый позитивный опыт, когда принципы, выработанные практикой, получили полноценное воплощение в преамбуле Закона.

Преамбула Федерального закона N 122-ФЗ устанавливает, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:

- при замене льгот в  натуральной форме на денежные  компенсации вводить эффективные  правовые механизмы, обеспечивающие  сохранение и возможное повышение  ранее достигнутого уровня социальной  защиты граждан с учетом специфики  их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. В частности, как указал в упомянутом  Постановлении от 15 мая 2006 г. №5-П  Конституционный Суд РФ, положения  статьи 153 данного Федерального закона, предопределяющие развитие законодательства  в сфере социальной защиты  и государственной поддержки, а  также содержание соответствующих  правовых норм, конкретизируют приведенные  положения преамбулы. По смыслу  данной статьи, изменение механизма  предоставления социальных гарантий  не должно вести к отмене  этих гарантий или существенному  снижению ранее достигнутого  уровня их предоставления. Это  означает, что тем самым пролонгируются  федеральные гарантии общедоступности  дошкольного образования, которые  содержались в Постановлении  Верховного Совета Российской  Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-11. Таким  образом, в силу положения абзаца  второго части 2 статьи 153 Федерального  закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ  сохраняется обязанность органов  местного самоуправления при  реализации полномочия по установлению  платы за содержание детей  в муниципальных дошкольных образовательных  учреждениях обеспечивать пропорции  в распределении расходов на  содержание детей между родителями  и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской  Федерацией и действовавшие по  состоянию на 31 декабря 2004 года. Этим, однако, не исключается право  федерального законодателя - в соответствии  с Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 71, пункт "в") и с учетом настоящего Постановления - предусмотреть в дальнейшем  иные формы и способы реализации  конституционных гарантий общедоступности  и бесплатности дошкольного образования;

- реализовывать принцип  поддержания доверия граждан  к закону и действиям государства  путем сохранения стабильности  правового регулирования;

- предоставлять гражданам  возможность в течение разумного  переходного периода адаптироваться  к вносимым в законодательство  изменениям, в частности, посредством  установления временного регулирования  общественных отношений. Такая проблема  возникла применительно к оплате  труда специалистов села. «Это, в  частности, было закреплено Законом  РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О  социальном развитии села". Статья 22 указанного Закона гласила: "Установить  специалистам социально-культурной  сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной  и ветеринарной служб, физкультуры  и спорта, работающим на селе, повышенные на 25 процентов оклады  и тарифные ставки по сравнению со ставками специалистов, занимающихся этими видами деятельности в городских условиях"… Однако согласно ст. 156 закона N 122-ФЗ с 1 января 2005 года Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О социальном развитии села" признан утратившим силу… Означает ли это, что специалисты, работающие на селе, лишены права на повышение окладов (ставок)?»1. Несмотря на то, что Ф.Н. Кадыров не находит правового решения этой проблемы, тем не менее представляется, что в целях адаптации условия действующих трудовых договоров со специалистами села не могут быть изменены работодателями в одностороннем порядке. Иначе говоря, в данном случае вопрос должен решаться через трудовое, а не социальное законодательство, но на принципах, установленных последним.

Такого рода принципы актуальны для правового обеспечения особенно любых значимых шагов государства в сфере финансовых реформ, в том числе при реализации приоритетных национальных проектов. Названные выше ориентиры могут послужить гарантией адекватного воплощения инициатив Президента и Правительства Российской Федерации в жизнь.

Юридическое содержание реформы монетизации льгот сводится, по существу, к следующим положениям.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - 122-й закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время систему правовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями - самое болезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, на которое решилось Правительство РФ за последний период.

Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям1. «Исполнение знаменитого закона о льготных выплатах, - отмечается в прессе, - подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы»2. Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итоге актуальная идея «монетизации» натуральных преимуществ была серьезно дискредитирована с самого начала.

Практика реализации 122-го закона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики, в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначены стратегические цели, этапы, временные рамки модернизации «льготного» юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства3. На подобный факт обращается внимание в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. "О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год2, в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ3.

Нарушаются временные сроки обсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества. Как отмечается в докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Так, сложнейший 122-й закон был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибки при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового акта в значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Совокупные издержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числе касающегося сферы "льготного" регулирования, составляют порядка трех млрд руб. Финансово-экономические обоснования "льготных" законов, по мнению многих экспертов, не выдерживают критики4.

В целях оптимизации процесса реализации 122-го закона необходимо, как представляется, осуществить следующие меры:

1. Установить равнозначные  компенсации для федеральных  и региональных льготников, нормативно  закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное  подразделение "основных потребителей" преимуществ. Меры социальной поддержки  должны предоставляться не только  в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости  субъектов в "льготном" обеспечении. При этом под нуждаемостью (принципом  нуждаемости) понимается уровень  дохода одиноко проживающего  гражданина или среднедушевого  дохода семьи, не превышающий  величины прожиточного минимума1. Очевидно, что такая нуждаемость  должна определяться исходя из  принципа «потребительской корзины»  для каждой категории населения. В этом смысле высоко следует  оценить ряд региональных законов2, определяющих предельно гибкие  потребительские корзины для  различных социально-правовых статусов.

2. Обозначить критерии, исходя  из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных  или натуральных льгот. В ряде  случаев количество социальных  гарантий значительно различается  у практически одинаковых групп  субъектов (например, поддержка реабилитированных  лиц и членов их семей осуществляется  в значительно большем объеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими  от политических репрессий). Установлены  и разные условия предоставления  социального проездного билета  гражданам, меры социальной поддержки  которых отнесены к расходным  обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной  поддержки которых отнесены к  расходным обязательствам субъектов  Российской Федерации, что вызывает  социальную напряженность в обществе.

К таким критериям можно отнести как упоминавшийся принцип потребительской корзины (для категорий, которым льготы предоставляются в связи с нуждаемостью), так и иные принципы (например, для категорий, заслуги которых требуют публичного поощрения). Перечень таких критериев разработан и предложен в теоретической литературе1.

3. Механизм реализации  монетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или ином регионе. 122-й закон не определяет порядок компенсации из федерального бюджета (например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере "льготного" регулирования. Важно предусмотреть в процессе льготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва, Ингушетия и т.п., особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. Некоторые политологи говорят уже «о новом витке развала».

Льготы как вид социального обеспечения - достаточно специфичное явление в праве социального обеспечения. Долгое время в науке права социального обеспечения тема льгот находилась вне сферы внимания ученых, хотя в рамках общей теории права такой элемент механизма правового регулирования анализировался многими авторами.

На основе анализа различных точек зрения можно выделить основные признаки льгот:

-это исключение из общеустановленных  правил;

-это правомерные исключения, законные  изъятия, установленные компетентными  органами;

-льготы сопровождаются более  полным удовлетворением интересов  субъектов, облегчением условий  их жизнедеятельности.

Правовые льготы необходимо рассматривать в узком (специальном) и широком смысле.

В широком (общем смысле) под правовой льготой понимается улучшение положения субъекта по сравнению с обычным посредством наделения его дополнительными правомочиями либо путем освобождения от исполнения некоторых обязанностей.

В узком (специальном, отраслевом) понимании льгота - это закрепленное юридическими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения (несения) части обязанностей. В праве социального обеспечения льготы понимаются именно в этом, специальном смысле.

Важное практическое и теоретическое значение имеет отграничение льгот не только от иных видов социального обеспечения, но и от смежных правовых категорий, таких как «привилегия», «иммунитет», «гарантия».

С теоретической точки зрения это необходимо для обеспечения четкого понятийного аппарата права социального обеспечения, с практической же стороны это дает возможность нормотворцу обеспечивать юридически обоснованное и социально справедливое правовое регулирование.

) Льготы имеют сходство с  привилегиями, поскольку и те  и другие являются исключениями  из общих правил, но есть основания  для их разграничения:

-привилегия (в пер. с латинского - специальный закон для особого  лица) по сравнению со льготой - это более высокий уровень  дифференциации. Льготы призваны  облегчить положение гражданина  посредством освобождения от  обязанностей, а привилегии реализуются  при помощи дополнительных предоставлений;

-льготы распространяются на  больший круг субъектов, имеют  более широкую сферу применения, чем привилегии;

-льготы характеризуют специальный  статус лица, а привилегии могут  устанавливаться как в специальном, так и в индивидуальном статусах (например, в отношении Президента  РФ).

) Гарантия по сравнению со  льготами является более широким  по объему понятием, включающим  в себя помимо льгот и другие  юридические средства - поощрения, принуждение, запреты, ограничения и другие.

) От льгот отличаются также  иммунитеты по следующим критериям: