История законодательства о правовом регулировании льгот

Возмездность означает, что государство обязано полученные средства вернуть, и оно делает это как раз при назначении и выплате трудовой (страховой) пенсии. Поэтому было бы неправомерно лишать граждан трудовой пенсии, мотивируя это тем, что у них имеются иные источники дохода. Государство в этом случае не только обеспечивает нуждающихся, но и возвращает полученные страховые взносы в виде пенсий.

Что касается второго вопроса, то ответ на него не столь очевиден. Действительно, достигнув пенсионного возраста или став инвалидом, человек может остаться вполне обеспеченным и не нуждаться в помощи государства.

Но такие случаи являются исключением и потому не изменяют общего правила: при наступлении указанных обстоятельств лицо становится нуждающимся.

То, что отдельные граждане, не надеясь на государство, сумели обеспечить себе старость самостоятельно, не может и не должно приводить к лишению их права на помощь государства, ведь они эту помощь, как уже указывалось, заработали.

В данном случае речь идет о презюмируемой (предполагаемой) нуждаемости, т.е. законодательно закрепленной идее о том, что в этих и подобных им случаях человек лишь формально признается нуждающимся и вправе рассчитывать на помощь государства.

Поэтому можно говорить о двух видах нуждаемости в праве социального обеспечения: фактической (действительной), когда лицо действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности, и презюмируемой (предполагаемой), когда лицо лишь предполагается неспособным к такому обеспечению.

Причем специфика данной презумпции в том, что, даже если она не соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием для получения социального обеспечения, т.е. не допускает ее опровержения.

Примечательно, что границы между действительной и предполагаемой нуждаемостью не являются раз и навсегда данными. Они могут изменяться под влиянием государственной политики, стоящих перед обществом задач на том или ином этапе его развития, а также избранных способов решения этих задач. Сказанное можно проиллюстрировать следующим историческим примером.

Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590, ныне утратило силу) предусматривался ряд ограничений, связанных с выплатой пенсии работающим гражданам.

Так, пенсионерам, которым пенсия по старости была назначена на льготных условиях (как работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), выплачивалось 50% пенсии при условии, что заработок вместе с пенсией не должен был превышать 300 руб. в месяц (абз. 1 п. 171). Пенсия по старости, назначенная при неполном стаже, пенсионерам, работавшим в качестве рабочих или служащих, не выплачивалась (абз. 2 п. 171).

В настоящее время выплата пенсий работающим пенсионерам производится в полном объеме, без каких-либо ограничений (п. 4 ст. 18 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»).

Другими словами, советский законодатель был более последователен в трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментарных потребностей нуждающегося человека при отсутствии у него основного источника дохода - заработной платы.

Современный российский законодатель предпочел иной вариант, закрепив, что пенсия и заработная плата могут существовать параллельно, в результате чего произошло размывание сущности пенсионного обеспечения, несмотря на указание в законе о том, что пенсия выплачивается в целях компенсации заработной платы или иного дохода (ст. 2 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»).

Очевидно, что в случае выплаты пенсии работающему гражданину ни о какой компенсаторной функции пенсии говорить не приходится.

Представляется, что указанное решение вопроса по меньшей мере спорно и непродуманно с точки зрения как теоретических основ права социального обеспечения, так и распределения общественных и обобществленных средств, которые всегда носят ограниченный характер.

Таким образом, нуждаемость (действительная либо, в большинстве случаев, предполагаемая) является общим (универсальным) основанием для получения помощи или содержания государства.

Причинами нуждаемости могут выступать нетрудоспособность, малообеспеченность, экстремальная жизненная ситуация и иные обстоятельства, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении.

Представляется, что в законодательстве следует закрепить легальное определение нуждаемости в двух ее проявлениях (действительной и презюмируемой) и стремиться к тому, чтобы обеспечивать действительно нуждающихся лиц, руководствуясь принципом адресности, не допуская при этом сверхобеспечения отдельных категорий граждан.

 

1.2 Правовое регулирование льгот  в системе социального обеспечения

 

На сегодняшний день существует огромное количество форм поддержки социально незащищенных слоев населения. Одних льгот около 430. Этими льготами охвачено почти две тысячи категорий населения.

Закон «О государственной социальной помощи» делит все льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (например, пограничники, «силовики» бесплатно ездят на транспорте, не платят за коммунальные услуги), льготы за особые заслуги (ветеранам войны и труда, получившим звание Героя Советского Союза и Российской Федерации и пр.) и льготы нуждающимся (они даются как форма социальной поддержки).

Провести классификацию льгот достаточно сложно. Они предусматриваются в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Возможно разграничение льгот по целевой направленности, по условиям предоставления и субъектному составу их получателей. Думается, что можно согласиться с разграничением льгот по всем трем показателям: целевой направленности, условиям предоставления, субъектному составу.

Вопрос об основаниях предоставления льгот также является не однозначным: принято считать, что в форме льгот выступает компенсация повышенных затрат определенной группе лиц, имеющим в ней потребность.

Допустимо сказать, что льготой следует назвать компенсацию только повышенных затрат, связанных с удовлетворением личных потребностей. Если компенсируются затраты, совершаемые, например, по долгу службы (оплата проезда социальным работникам, милиционерам и др.), такая компенсация не является льготой.

В виде льготы выступает также преимущество одной группы лиц перед другими.

Анализ законодательства показывает, что термин «преимущество» употребляется чаще тогда, когда речь идет о наделении отдельных категорий граждан правом на первоочередное удовлетворение их потребностей: внеочередное, первоочередное социальное обслуживание.

Социально-правовыми основаниями предоставления льгот по социальному обеспечению является наступление объективно существующих жизненных обстоятельств (инвалидность, старость, малообеспеченность и др.), которые порождают специфические потребности личности (в специальных средствах передвижения, в бытовом обслуживании на дому и др.).

Для их обеспечения нуждающиеся наделяются дополнительными правами-льготами. Если эти льготы не предоставить, эти лица не смогут в полной мере удовлетворить свои жизненно важные потребности на общественно необходимом уровне.

Другим основанием предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед обществом. Предоставление льгот по этому основанию является не только потребностью лица в особых формах социальной защиты ввиду инвалидности, старости, но и служит формой поощрения и признания заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий не территории других государств и др.).

Эти льготы можно назвать привилегиями. Привилегии имеют смысл, когда существует дефицит услуг, большая очередь на предоставление услуг. В будущем, когда социальные услуги не будут дефицитными, подобные привилегии перестанут существовать.

Льготы-привилегии могут выступать в виде правовых гарантий социальной защиты. Например, Федеральный закон «О ветеранах» предусматривает правовые гарантии социальной защиты ветеранов РФ, которая осуществляется путем предоставления компенсаций и льгот.

В соответствии с этим Законом к мерам социальной защиты ветеранов относится предоставление им льгот по налогообложению, по получению, приобретению, строительству и содержанию жилых помещений, по оплате коммунально-бытовых услуг и торговому обслуживанию, медицинскому, протезно-ортопедическому обслуживанию, санаторно-курортному лечению, обеспечению лекарствами и изделиями медицинского назначения, по обеспечению транспортными средствами и оплате проезда, пользованию услугами учреждений связи, трудоустройству, переподготовки кадров и условиям труда.

Льготой, по мнению законодателя, является освобождение от конституционной обязанности платить законно установленные налоги, сборы, пошлины для определенного круга лиц.

Например, такая льгота установлена Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС» для определенного круга лиц (ст. 1)..

Законодательство предусматривает замену льгот компенсациями. Например, согласно Федеральному закону «О ветеранах» (ст. 14), неработающие инвалиды войны при наличии медицинских показателей обеспечиваются бесплатными путевками в санаторно-курортные организации.

Для тех получателей путевок, которые по какой-либо причине не воспользовались своим правом, государство предусмотрело выплату денежной компенсации в размере не менее четырехкратного минимального размера пенсии по старости.

В социальном обслуживании система льгот должна быть боле ориентирована на специфику потребностей, регион проживания, материального и семейного положения субъектов права социального обеспечения.

Льготы предоставляются отдельным категориям граждан за счет фонда, держателем которого выступает общество в целом, поэтому вопрос об определенных предпочтениях, которые общество отдает тем или иным лицам, вызывает подчас острые эмоциональные реакции в массовом сознании.

Следует полагать, что льготы в социальном обеспечении - это льготы «для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным признакам, которые дают основания для их дополнительной социальной защиты».

Большинство прав в социальном обслуживании выступает в форме льгот и привилегий для одиноких престарелых и инвалидов. Льготы заключаются в освобождении полностью или частично от оплаты бытовых услуг, предоставляемых другим гражданам за плату.

В некоторых случаях само предоставлении той или иной услуги для одиноких престарелых трактуется как льгота (доставка на дом горячих обедов, помощь в приготовлении пищи, уход во время болезни и др.), в то же время такие льготы являются долгом общества перед пожилыми гражданами.

«Возложение на общество обязанности содержать и поддерживать нетрудоспособных - это не акт доброй воли законодателя, а объективная необходимость социального общества». Но если речь идет об обязанностях общества, уместно ли говорить о льготах?

Льготы выгодны не только личности, но и обществу в целом. Если государство не будет оказывать социальную поддержку людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, то эта обязанность ляжет на плечи семьи, которая из своей зарплаты будет вынуждена оплачивать социальные услуги.

В настоящее время «семейная нагрузка» ощутима. Недооценка тех или иных потребностей личности, невозможность или неполнота их удовлетворения неизбежно ведут к замедлению темпов общественного развития.

Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отменено понятие «льготы», отменены и монетизированы сами льготы у большого числа категорий льготников, введено новое понятие - «социальная поддержка».

К числу типовых мер социальной поддержки отнесены: ежемесячные денежные выплаты; социальный пакет; льготы по квартирной плате; льготы по оплате коммунальных услуг; денежные выплаты и обеспечение техническими средствами реабилитации в связи с компенсацией ущерба здоровью.

Все отмененные льготы можно условно разделить на 3 группы:

-монетизированные льготы;

-льготы, частично монетизированные, частично сохраненные в виде социального пакета. Так, например, ранее был предусмотрен бесплатный проезд инвалида войны и лица, сопровождающего инвалида войны I группы, на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, в то время как в социальном пакете сохранилась льгота по бесплатному проезду только на пригородном железнодорожном транспорте и только самого инвалида;