Лекции по "Государству и праву"

Лекция 2. Государственная служба в системе государственного

 управления. Организация и управление  государственной гражданской службой.

Между государством и обществом существуют сложные, часто противоречивые связи. Это слишком разные образования, чтобы совпадать. Государство охватывает в обществе лишь самое главное, всеобщее, универсальное, существенное для исторической судьбы, предоставляя остальное многообразие жизни самому обществу, его индивидам. В этом смысле понятие «гражданин» есть тоже лишь общеюридическая характеристика уникальных индивидуумов, объединенных данным государством. Поэтому, когда речь заходит  о государственном управлении и государственной службе как его институте, необходимо учитывать, что названные явления рассматриваются в рамках и пределах сущности современного демократического государства и общества.

Государство по отношению к обществу выполняет (и должно выполнять) важные функции. Государство обеспечивает:

-целостность и сохранность  того общества, формой которого  оно выступает; это политическая функция, призванная преодолевать раскол, разброд и конфликты в обществе, сводить противоречия и непримиримости к сосуществованию и разрешению в рамках и посредством законов;

-права и свободы каждого  человека и гражданина – это  социальная функция государства. «Признание государства, - писал ещё в 30-х годах      XX века И.А,Ильин, - состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил, ибо труды и создания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни»;

-создание организационно-правовых  предпосылок упорядоченной и  эффективной экономической деятельности  общества; это экономическая функция  государства, состоящая в развертывании  факторов развития производительных сил страны;

-поддержание свободы, суверенитета  и исторического существования  народов своей страны в рамках  мирового сообщества – это  международная функция.

Из вышесказанного следует, что государственное управление представляет не вмешательство во всё и вся, а именно и только целенаправленное (т.е. продуманное, сознательное), организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на системообразующие, «болевые», «критические» точки общественной жизни, призванные придавать ей целостность, согласованность и социальную эффективность.

Ведь хорошо известно, что может обладать значительными природными ресурсами, создать развитую производственную и энергетическую базу, демонстрировать миру разносторонний и неординарный интеллектуальный потенциал, иметь достаточно кадры и мировые достижения, но в общем не способным решить свои проблемы. И причина этого в слабости, инертности, дезорганизованности государственного управления, которое не способно объединить имеющиеся ресурсы в динамичную и рациональную систему.

Вне всякого сомнения, в России имеется достаточные ресурсы и резервы(да они имелись всегда, в т.ч. и в СССР) для коренного изменения в лучшую сторону. Но все упирается в уровень управления, особенно, государственного, который у нас продолжает оставаться низким. Зачастую оно замкнуто в своих локальных, внутривластных интересах и интригах, редко вторгается в реальную жизнь людей. Причем это во многом зависит не от должной ориентации государственных органов, а от личности отдельных руководителей.

Какое же государственное управление нам нужно сегодня?

Сошлюсь в этом вопросе на мнение Г.А.Атаманчука (из его книги «Сущность государственной службы», которое совпадает с моим.

Он считает, что обществу необходимо такое государственное управление, при котором в его системе, главным образом в его субъекте – государственном аппарате – широко и с пользой применяется современная научная мысль, работает  принцип свободного творческого поиска оптимальных управленческих решений (в том числе и законов), сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, идет открытое сравнение результатов управления с общественными запросами, управление служит интересам общества и продвигает его развитие.

Подобный уровень государственного управления должен отличаться следующими характерными чертами:

а)глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора (в данном пространстве и времени), динамики и тенденций их изменений;

б)ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в российской ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных жизнедеятельности;

в)тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности и динамики управления персонала на уровне научного общественного знания;

г)открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно создавать и осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем (управленческие технологии);

д)гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимодействий, потенциалом постоянного совершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Средством решения этих   и других проблем и призвана стать государственная служба, если, конечно, она будет должным образом сформирована.

Разумеется, что задача повышения уровня управления является комплексной и требует усилий не только от тех лиц, кто действует в рамках государственной службы. Определяющее место здесь принадлежит политической системе общества, которая призвана найти, воспитать, вырастить, обучить, испытать и привести на политические государственные должности людей действительно высоких общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Исключительную роль призвана сыграть здесь образовательная система, в которой надо понимать значения управления не только для страны в целом, но и для каждого человека в отдельности.

Сильное влияние на государственное управление сегодня электронные и печатные средства массовой информации, способные отслеживать, сравнивать и оценивать поведение различных структур управления и отдельных управленцев.

Но, невзирая на многообразие и комплексность средств, источников и ресурсов обеспечения рациональности и эффективности государственного управления, решающий вклад в это процесс может и должна внести государственная служба. Собственно говоря, для этого она создается и модернизируется.

Государство, взятое само по себе, -  это некая абстракция, безличное начало. Во многом, если не во всем, делают тем, чем оно в реальной действительности является люди, которые приводят в движение его безличные механизмы, вселяют в них дух, придавая им вполне осязаемые формы и очертания. В данном контексте можно утверждать: каковы государственные служащие, таково в сущности и само государство.

Это означает, что внутри себя (в рамках своей системы) государственная служба должна анализироваться, оцениваться и преобразовываться под влиянием как бы обратных связей, идущих из состояния, содержания и запросов государственного управления. Именно государственное управление формирует первую и самую важную «шкалу координат», в пределах которой и отталкиваясь от которой можно выявить можно выявлять недостатки, слабые места, кризисные моменты, желаемые параметры и все иное в государственной службе.

Как вы понимаете, государственное управление сводится, в конечном счете, к выработке, принятию и реальному исполнению управленческих решений. В них сосредотачивается замысел и потенциал управляющих воздействий. Но чтобы он состоялся, ему должна предшествовать серьезная аналитико-прогностическая работа. Общепризнанно, что наступило время, когда знания (наука), опыт (обобщенная практика), информация (содержащая и передающая знания и опыт) выступают основными средствами решения общественных проблем. Это не принижает значения материального и социального потенциалов, но дополнительно подчеркивает, что сам такой потенциал может быть рационально и эффективно использован только в самом тесном сочетании со знаниями, опытом и информацией, причем, в опоре на их современный уровень.

Если попытаться обобщить все слабые места российского государственного аппарата, спроектировать их через состояние государственного управления и свести к единому знаменателю, то он выразится в довольно слабом развитии интеллектуальной составляющей руководящего и оперативно-исполнительного персонала органов государственной власти и управления. Оттого и получается, что многие из этого персонала не способны делать достоверные аналитические оценки, прогнозировать тенденции и обосновывать оптимальные и осуществимые решения (а иногда им не дают этого делать – и так бывает).

Поэтому задача государственной службы состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государственном аппарате, затем развить и укрепить интеллектуальное ядро. Это не просто подбор персонала под сегодняшних политических государственных руководителей «для обеспечения исполнения их полномочий» в течение срока их работы.

Еще на одном важном аспекте развития государственной службы как института государственного управления необходимо остановиться. Имеется в виду социально-психологическое состояние в коллективах государственных органов, нравственность поведения и деятельности государственных служащих.

При коррумпированности, некомпетентности, низкой культуре руководителей, групповщине и круговой поруке, превалировании интересов отдельных лиц, соединенных неформальными связями, в системе государственной службе может создаться такая атмосфера, в которой о творческом развитии персонала управления, росте его профессионального уровня и раскрытии потенциальных возможностей говорить не приходится. В подобных условиях подавляются и изживаются порядочность, честность, доброжелательность, перестают работать опыт и знания, гаснет инициатива, а некоторые руководители вообще становятся бесконтрольными и отвечают за свои поступки разве перед своей совестью, если, конечно, она у них имеется.

Страшна безнравственность любого человека, ибо она несет беду другим людям, но безнравственность, помноженная на силу власти, ущемляет интересы многих, ведет к трагедии всего общества. Казалось бы, этот аспект функционирования государственного аппарата и государственной службы должен быть предметом самого пристального общественного анализа  и оценки, но, к сожалению, ничего подобного не происходит. На негативные факты, приводимые в средствах массовой информации, государственные органы, как правило, не реагируют.

Существует несколько правил социально-психологического и этического свойства, которые должны быть приняты государственной службой и строго соблюдаться ею.

Первое. Правовые нормы и процедуры, традиции и обычаи, нравственные требования и даже нормы этикета не могут иметь исключений. Если в процессе государственного управления и несения государственной службы складываются ситуации, в которых одним многое разрешается и прощается, а другим то же самое разрешается, то вряд ли в таких случаях могут быть достигнуты принципиальность, рациональность и эффективность исполнения государственных должностей и соответственно уважительное отношение граждан к государственной службе. Фарисейство – это ржавчина, которая разъедает нравственность в государственном управлении.

  Второе. Государственная деятельность в целом отличается иерархическим построением, и поэтому очень важно, чтобы должностные лица каждого вышестоящего уровня отличались набором более высоких качеств (общекультурных, профессиональных, деловых, личностных), выделялись своим  интеллектуальным и нравственным развитием. Странно и удивительно наблюдать, когда многие «властные» кресла не обладают теми знаниями, опытом и навыками, которые им необходимы для исполнения государственной должности.

Третье. Подлинная служба Отечеству требует от человека полной самоотдачи. Не каждый способен на это, но кто способен, вправе надеяться на то, что будет вознагражден  государством. В государственной службе признание достоинств и старания сотрудника, определение оснований для продвижения по служебной лестнице должны обязательно ориентироваться на некоторый «набор» заслуг, выступающий критерием оценки и источником стимулирования.

Но ввести соответствующие статьи в законы – это ещё только полдела. Важно их придерживаться, причем не только по юридическому принуждению(формальное соблюдение закона), а по внутренним моральным императивам.

 С этой точки зрения  целесообразно разработать кодекс  этики для государственных служащих. И такие кодексы в мире есть.

Стоит еще раз подчеркнуть, что социально-психологическое и нравственное состояние в коллективах государственных органов, системы государственной службы оказывает очень сильное и глубокое влияние на управленческие процессы. Ведь тот, кто принимает решения и проводит их в жизнь, должен прежде всего сам убежден в том, эти решения приняты в интересах государства и людей, серьезно проработаны и исполнимы. Трудно доказывать то, во что сам не веришь. А порой это приходится делать по отношению ко многим людям и в течение длительного времени. Государственный служащий порой знает, что дело обстоит иначе, что решение преследует корыстные цели, либо неграмотно, либо преследует корыстные цели, но вынужден в силу подчиненности это скрывать. Ясно, что в такой ситуации постоянно разрушаются нравственные устои личности государственного служащего.