Лекции по "Публичное администрирование"

Переданные полномочия. Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это — отдельные  полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления.

В некоторых субъектах государства  приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий. В законах говорится о передаче полномочий не органов, а области как таковой.

Государственные органы субъекта государства  осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой-либо один орган субъекта государства или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий. Некоторые полномочия, связанные с медицинским обслуживанием, переданы соответствующим медицинским органам, а контроль — Комитету здравоохранения области. Все указанные полномочия передавались бессрочно. Однако, видимо, возможна ситуация, когда те или иные полномочия будут передаваться на срок.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финансовые средства. Это было осуществлено путем  заключения договоров между органами государственной власти субъекта государства и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передавались безвозмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет органу субъекта государства об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов  ведения местного самоуправления могут  быть полномочия, переданные другими  органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе. Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.

12.2. ПОЛНОМОЧИЯ И КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Выявление предметов ведения имеет  важное значение для определения  роли местного самоуправления в обществе. Однако этого недостаточно. Предметы ведения дают представление о том, в каких областях жизнедеятельности может осуществляться местное самоуправление, но необходимо также знать, каковы его полномочия в этих областях, т.е. какова совокупность прав и обязанностей местного самоуправления, посредством и в пределах которых граждане, действующие непосредственно (например, референдум) и опосредованно (через своих представителей), выполняют свои задачи и функции, обеспечивая жизнедеятельность муниципального образования. Понятие полномочий местного самоуправления характеризует его возможности и ответственность в каждой из сфер предметов ведения. В своей совокупности предметы ведения и полномочия образуют компетенцию местного самоуправления. Субъектами, носителями полномочий выступают органы местного самоуправления, их должностные лица и определенная категория граждан — избиратели. Каждый из этих трех элементов имеет свою компетенцию (например, представительный орган — в сфере бюджета, глава муниципального образования — в области управления, граждане — определяя состав избранных или досрочно отзывая их), но при их объединении с учетом предметов ведения возникает новое качество, не свойственное ни одному из элементов в отдельности, — компетенция муниципального образования.

Перечень предметов ведения, приведенный  выше, свидетельствует, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией в различных областях. Возьмем для примера в качестве предмета ведения сферу образования. В данной сфере муниципальное образование занимается содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. У муниципального образования, скажем, в городе Верхний есть в связи этим полномочие: построить новую школу. Такое решение принял орган местного самоуправления, став субъектом этого полномочия. Как субъект, он имеет определенные права (например, на расходы для этой цели из местного бюджета) и определенные обязанности по строительству школы в установленный срок. Таким образом, предмет ведения и полномочие сливаются в конкретное мероприятие, составляя в данном мероприятии компетенцию местного самоуправления и более конкретную компетенцию органа (например, главы администрации муниципального образования), осуществляющего поставленную задачу.

Или другой пример. В государственном  законе об общих принципах местного самоуправления 1995 г. в качестве предмета ведения названа организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение услугами связи. Законы о местном самоуправлении субъектов государства называют более конкретные полномочия по данному предмету ведения. Это — создание, содержание и обслуживание муниципального автохозяйства; приобретение транспорта для местных пассажирских и грузовых перевозок на своей территории; установление правил транспортного обслуживания, строительство и содержание дорог, остановочных пунктов, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.; организация обеспечения населения услугами связи, радио и телевидения.

Подобные примеры можно привести и по другим предметам ведения. Выше полномочия местного самоуправления были охарактеризованы по отдельным сферам.

Анализ свидетельствует о том, что общие положения о предметах  ведения муниципального образования  получают свою конкретизацию в полномочиях, составляя вместе с первыми компетенцию  муниципального образования, получающую свое развитие в полномочиях его органов и должностных лиц. О полномочиях органов и должностных лиц муниципального образования, их компетенции говорится ниже.

ТЕМА 13.

ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

13.1. РОЛЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕ

 Органы местного самоуправления  и его должностные лица (представительные  органы, главы муниципальной администрации,  муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении делами  общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т.д

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них являются системами органов муниципального управления, четвертая — государственного управления. Первая (английская) — это система управления местными делами только через выборные органы общей компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка).

Вторая система получила название романо-германской или континентальной. Она предполагает существование  избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и даже сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов самоуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является «агентом» государства. При данной системе советы могут избираться не во всех административно-территориальных единицах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).

Третья система — иберийская (от старого названия Пиренейского полуострова), существовала в Испании  и Португалии, применяется во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так-и по вопросам местного значения.

Четвертая система управления на местах — государственная. В своем завершенном  виде она действовала и действует в странах тоталитарного социализма (ранее — в СССР, Болгарии, Румынии и т.д., теперь — в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти — избираемые гражданами административно-территориальных единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции — исполнительные комитеты (в Китае они называются «местные народные правительства»). Избранные в состав исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноименному) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двойного подчинения отделов местной администрации не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.

13.2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают основное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) — всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда — все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

Численный состав представительного  органа обычно колеблется в пределах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает больше. В отдельных зарубежных государствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа.

Правовое положение депутата.

Статья 18. Обязанности депутата местного совета в совете и его органах.

Депутат местного совета обязан:

1) соблюдать  Конституцию и законы Украины,  акты Президента Украины, Кабинета  Министров Украины, регламент  совета и иные нормативно-правовые  акты, определяющие порядок деятельности  совета и его органов;

2) принимать  участие в работе совета, постоянных  комиссий и других его органов, в состав которых он входит, всесторонне содействовать выполнению их решений;

3) выполнять  поручения совета, его органов,  сельского, поселкового, городского  головы или председателя совета; информировать их о выполнении  поручений.

Статья 19. Права депутата местного совета в совете и его органах.

1. Депутат местного  совета пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседаниях совета и его органов, в состав которых он входит. Депутат местного совета приобретает право решающего голоса с момента признания его полномочий.

Каждый депутат  местного совета в совете и его  органах, в состав которых он входит, имеет один голос. Депутат местного совета, который не входит в состав соответствующего органа совета, может принимать участие в его работе с правом совещательного голоса.

2. Депутат местного совета имеет право:

1. избирать и быть избранным в органы соответствующего совета;
2. официально представлять избирателей в соответствующем совете и его органах;
3. предлагать вопросы для рассмотрения их советом и его органами;
4. вносить предложения и замечания в повестку дня заседаний совета и его органов, порядок рассмотрения обсуждаемых вопросов и их сути;
5. вносить на рассмотрение совета и его органов предложения по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью;
6. вносить на рассмотрение совета и его органов проекты решений по вопросам, относящимся к их ведению, поправки к ним;
7. высказываться по персональному составу образуемых советом органов и кандидатурам должностных лиц, которые избираются, назначаются или утверждаются советом;
8. поднимать вопросы о недоверии сельскому, поселковому, городскому голове, роспуске органов, образованных советом, и освобождении должностных лиц местного самоуправления;
9. принимать участие в дебатах, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам, содокладчикам, председательствующему на заседании;
10. вносить предложения о заслушивании на пленарном заседании совета отчета или информации любого органа или должностного лица, подотчетных или подконтрольных совету, а также по вопросам, отнесенным к компетенции совета, других органов и должностных лиц, действующих на его территории;
11. поднимать в совете и его органах вопросы о необходимости проверки работы подотчетных и подконтрольных совету органов, предприятий, учреждений, организаций;
12. выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки;
13. знакомиться с текстами выступлений в стенограммах или протоколах заседаний совета и его органов до их опубликования;
14. оглашать на заседаниях совета и его органов тексты обращений, заявлений, предложений граждан или их объединений, если они имеют общественное значение;
15. объединяться с другими депутатами местного совета в депутатские группы, фракции, действующие в соответствии с регламентом совета.