Лекции по "Публичное администрирование"

наличие государственных  гарантий местного самоуправления;

возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных  полномочий.

В Законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Украине" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с  приведенными требованиями в названном  Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения  отдельных вопросов организации  местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

Исходя из норм Закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Украине" (в ред. от 6 октября 2003 г.), осуществление  местного самоуправления имеет отношение  к таким конституционно гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

свобода передвижения;

право свободно получать информацию;

право на объединение;

свобода экономической  деятельности;

право частной  собственности;

право на благоприятную  окружающую среду;

право на участие  в культурной жизни и пользование  учреждениями культуры;

право защиты от злоупотребления властью.

Указанным законом  предусмотрена обязанность прокуратуры  надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта.

ТЕМА 15.

КОРПОРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ И ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

15.1 ПОНЯТИЯ И ВИДЫ ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

Добровольные  и институциональные объединения  предприятий (организаций)

В соответствии с действующим законодательством  в Украине могут создаваться  и функционировать два типа объединений предприятий и организаций (организационных образований): 1) добровольные; 2) институциональные.

Предприятия (организации, фирмы) имеют право на добровольной основе объединять свою научно-техническую, производственную, коммерческую и другие виды деятельности, если это не противоречит действующему антимонопольному законодательству.

Как свидетельствует  мировой и отечественный опыт хозяйствования в условиях рыночной экономики, предприятия и другие первичные субъекты хозяйствования могут создавать разные по принципам и целям добровольные объединения.

Формы добровольных объединений предприятий(фирм, компаний) и организаций :

• ассоциации — самая простая форма договорного объединения предприятий (фирм, компаний, организаций) с целью постоянной координации хозяйственной деятельности. Ассоциация не имеет права вмешиваться в производственную и коммерческую деятельность любого из ее участников (членов);
• корпорации — договорные объединения субъектов хозяйствования на основе интеграции их научно- технических, производственных и коммерческих интересов, с делегированием отдельных полномочий для централизованного регулирования деятельности каждого из участников:
• консорциумы — временные уставные объединения промышленного и банковского капитала для достижений общей цели (например, осуществления совместного крупного хозяйственного проекта). Участниками консорциума могут быть государственные и частные фирмы, а также отдельные страны (например Международный консорциум спутниковой связи);
• концерны — форма уставных объединений предприятий (фирм), которая характеризуется единством собственности и контроля; объединение происходит чаще всего по принципу диверсификации, когда один концерн интегрирует предприятия (фирмы) разных отраслей экономики (промышленность, транспорт, торговля, научные организации, банки, страховое дело). После создания концерна субъекты хозяйствования теряют свою самостоятельность, подчиняясь мощным финансовым структурам. В современных условиях значительно расширяется сеть международных концернов;
• картели — договорные объединения предприятий (фирм) преимущественно одной отрасли для осуществления совместной коммерческой деятельности — регулирование сбыта изготовленной продукции;
• синдикаты — организационная форма существования разновидности картельного соглашения, предусматривающего реализацию продукции участников через создаваемый совместный сбытовой орган или сбытовую сеть одного из участников объединения. Таким же образом может быть организована закупка сырья для всех участников синдиката. Такая форма объединения предприятий присуща отраслям с массовым производством однородной продукции;
• тресты — монополистические объединение предприятий, ранее принадлежавших различным предпринимателям, в единый производственно — хозяйственный комплекс. При этом предприятия полностью теряют свою юридическую и хозяйствованию самостоятельность, поскольку интегрируются все направления их деятельности;
• холдинги (холдинговые компании) — специфическая организационная форма объединения капиталов: интегрированное общество, которое непосредственно не занимается производственной деятельностью, а использует свои средства для приобретения контрольных пакетов акций предприятий, являющихся участниками концерна или другого добровольного объединения, с целью контролирования деятельности таких предприятий. Объединяемые в холдинги субъекты имеют юридическую и хозяйственную самостоятельность, однако право решения основных вопросов их деятельности принадлежит холдинговой компании;
• финансовые группы — объединения юридически и экономически самостоятельных предприятий (фирм) разных отраслей народного хозяйства. В отличие от концерна во главе финансовых групп становятся один или два банка, которые распоряжаются капиталом предприятий (фирм, компаний), входящих в состав финансовых групп, координируют все сферы их деятельности.

Теперь основными  формами добровольных объединений  предприятий (фирм, организаций) все  больше становятся концерны, корпорации и финансовые (промышленно-финансовые) группы.

В Украине на ряду с добровольными создаются и функционируют институциональные объединения, порядок и направление деятельности которых определяются в директивном порядке министерствами (ведомствами) или непосредственно Кабинетом Министров Украины. К таковым относятся производственные, научно — производственные (научно-технические), производственно — торговые и другие подобные объединения (комплексы, центры), которые интегрируют стадии создания (проектирования), продуцирования, реализации и послепродажного сервисного обслуживания изделий длительного использования. В народном хозяйстве Украины функционируют мощные государственные корпорации, созданные на базе бывших узкоотраслевых министерств (например государственная корпорация “Украстройматериалы”). Институциональные межотраслевые объединения предприятий и организаций создаются и действуют под разнообразными официальными названиями в агропромышленном комплексе, строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве и других взаимосвязанных секторах экономики Украины. В таких организационно — интеграционных образования применяются экономические методы управления корпоративного характера, которые надлежащим образом кореллируют с методами управления первичными звеньями (предприятиями, фирмами, компаниями) соответствующих производственно — хозяйственных систем.

15.2. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ В ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

Управление в добровольных объединениях регулируется различными нормами —  правовыми и неправовыми. Последние  не имеют юридического характера. Среди  них — неписаные нормы морали, традиции, обычаи и обыкновения. Наиболее важное значение в этом регулировании имеют писаные нормы: правовые и нормы общественных объединений, содержащиеся в соответствующих актах, прежде всего в законах и уставах объединений.

Эти объединения как представительские  организации играют особую роль в развитии своих стран. Зачастую именно они служат мостом, соединяющим частный бизнес и государство.  Если говорить о законотворческом процессе, то именно предпринимательские объединения служат законодателям главным источником информации по вопросам экономической реформы и  в то же время  обеспечивают канал обратной связи от государственной власти к частному бизнесу. Объединения укрепляют сектор частного предпринимательства,  предоставляя услуги,  которые позволяют компаниям сохранять конкурентоспособность и  завоевывать новые рынки. Обеспечивая прозрачность участия частного бизнеса в законотворческом процессе, предпринимательские союзы тем самым укрепляют демократию и способствуют рыночной  реформе.  Они выясняют взгляды и мнения своих многочисленных членов, на основе чего вырабатывают рекомендации для законодателей, проводят кампании в защиту прав и интересов бизнеса.

Основы управления в добровольных объединениях, как правило, закреплены в законах, а не иных правовых актах (лишь в некоторых развивающихся странах это делается указами президента). Почти во всех государствах в законах об ассоциациях, партиях, профсоюзах, коммерческих и некоммерческих объединениях, общественных объединениях и т.д. есть части (разделы, главы), посвященные основам управления в этих организациях.

Исходя из принципа самоуправляемости  добровольных объединений, законодательство устанавливает, что внутренний порядок  управления в них определяется ими  самостоятельно, закрепляется принимаемыми ими уставами. Устав разрабатывается и принимается самим объединением, его членами (участниками) на общих собраниях или на общем собрании представителей, съезде, конференции, делегаты которых избраны членами (участниками) объединения. Содержание устава также определяется самим объединением, но нередко закон устанавливает, что в уставе должны содержаться положения, без которых объединение лишается своей определенности. К числу обязательных для включения в устав обычно относятся следующие положения: наименование и цели объединения; место нахождения объединения; срок деятельности или указание на бессрочный характер деятельности; порядок и условия вступления в объединение; порядок ликвидации объединения; организационная структура; порядок образования и компетенция органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав и др. Устав некоторых видов объединений должен содержать ряд специфических положений. Так, устав профсоюзной организации должен указывать категории и профессиональные группы объединяемых граждан, устав сельскохозяйственного кооператива — условия о размере паевых взносов членов кооператива и т.д.

Отличительной чертой добровольных предпринимательских  объединений является тот факт,  что они не могут существовать без  предприятий, платящих членские взносы.  В контексте эффективного  управления это  предполагает серьезную ответственность и в то же время открывает ряд возможностей. Объединения подотчетны тем, на чьи взносы они существуют. В стабильной и успешной деятельности объединений заинтересованы самые разные группы, но в конечном итоге значение имеет лишь одна – члены объединения.

С другой стороны, именно организации-участницы формируют  правление объединения.  Отсюда вытекает ряд вопросов,  связанных со стратегией организации, особенно в странах  с неэффективным управлением и высоким уровнем  коррупции. Как, например, совершенствовать управление организацией, если входящие в нее предприятия далеко не «прозрачны» и не заинтересованы в переменах? Как  оказать на них давление? На кого рассчитывать? Как можно открыто и честно отстаивать интересы предприятий, не решив вначале проблему коррупции в этих предприятиях? Еще одна проблема состоит в том, что многие объединения в странах с развивающейся экономикой все еще не стали по-настоящему представительскими организациями. Вместо того чтобы отстаивать интересы широких кругов предпринимателей, они вынуждены удовлетворять запросы самых влиятельных своих участников  – особенно тех, кто выступает «лицом» ассоциации, придает ей вес. Когда этим участникам удается «захватить власть»  в  правлении ассоциации,  возникает множество управленческих проблем как стратегического, так и административного характера.

В предпринимательских  объединениях разных стран проявляются  и другие тенденции, усиливающие  потребность в  совершенствовании  управления. Это, в частности, попустительское отношение к низкому уровню работы. Если частный бизнес ориентирован на результат и вознаграждает организации и отдельных лиц  за хорошую работу, то  общественные объединения, к которым относятся и бизнес-ассоциации, часто бывают гораздо более терпимы к плохой работе. И все же такое попустительство постепенно сходит на нет, особенно по мере того как присущая частным предприятиям  конкурентная борьба находит свое отражение и в общественных организациях. С ростом глобализации и открытием экономических границ компании получают не только доступ к новым рынкам и новым поставщикам услуг, но и возможности вступления в новые союзы.  Поэтому местным предпринимательским ассоциациям приходится задаваться вопросом: «Что  мы может  дать своим нынешним и потенциальным участникам, чего им не могут  дать  бизнес-объединения из других регионов и стран?»

Иными словами, вступив в конкуренцию с аналогичными  ассоциациями, местными и зарубежными, предпринимательские объединения  вынуждены приобрести гибкость и научиться сохранять конкурентоспособность, иначе им придется сойти со сцены.  К примеру,  готовы ли объединения Манилы или, скажем, Лимы к конкурентной борьбе с гораздо более крупными зарубежными соперниками,  если те заинтересуются крупными филиппинскими или перуанскими компаниями?

Преуспевающие объединения  никогда не забывают о  конкуренции  и обдумывают тактику  ответных действий. Это означает, что  объединения должны научиться мыслить  и действовать еще быстрее, чем  раньше, и эффективное управление – необходимый первый шаг в этом направлении. Кроме того, это значит, что стандарты управления следует поднять как минимум до уровня частных компаний, если не выше.

Конечно, для  реформы управления разным  предпринимательским  объединениям необходимо решать разные задачи. В каждой стране  – свои юридические и институциональные особенности, связанные с местным законодательством, и это придает уникальность  управленческой реформе. То, что было удачно опробовано в одной стране, может не сработать в другой из-за различий в законодательных требованиях  к предпринимательским  организациям.  И все же существуют общие этапы работы и стандартные рекомендации,  следуя которым любое  бизнес-объединение может усовершенствовать систему управления  – и, что  еще важнее, осознать важность следующих мер, ведущих к устойчивому процветанию:

выработать  цель, которая объединит организацию;