Правовое и организационное обеспечение государственной службы в Республике Казахстан

Характерной чертой реформирования системы предоставления государственных услуг в рассмотренных  странах является длительность этого  процесса [12, 10].

Например, система "Хартии услуг", инициированная в  Великобритании в 1991 г., была рассчитана на 10 лет, но совершенствование отдельных компонентов этой системы продолжается и поныне.

Программа "Первый приоритет - клиенты", принятая в  США в 1993 г., также продолжается до сих пор.

С начала 80-х  гг. Малайзия начала реформы в области государственных услуг. Реформы в данной сфере продолжаются и на современном этапе развития государства, а предпринимаемые в этой области меры включены в 5-летние планы развития и стратегический план "Перспектива-2020".

Объяснение  длительных сроков проведения реформ в сфере повышения эффективности государственного сектора заключается в масштабности поставленных целей и задач, а также большом количестве вовлеченных в процесс реформы сторон. Проведение реформ предполагает комплексную трансформацию, направленную на формирование нового поколения государственных служащих, разрушение укоренившихся в обществе стереотипов и формирование положительного имиджа государственной службы, а также культивирование новых форм взаимодействия между государством и гражданами. Немаловажную роль играет и фактор технического прогресса, который является мощным стимулом к внедрению новых подходов, механизмов и принципов в сфере управления госсектором.

Анализ существующего положения в Казахстане

Как показал  предварительный анализ, на данный момент в Казахстане не существует законодательной базы по стандартам государственных услуг, отсутствует структура, занимающаяся данной проблематикой, не проводились системные исследования.

По инициативе Агентства в рамках проекта ПРООН "Поддержка реформ в государственном секторе" в 2003 г. проведено исследование "Государственные услуги: современное состояние и перспективы развития". В рамках исследования автором совместно с участниками проекта: координатором программы ООН в области реформы государственного управления Наталией Максимчук, национальными экспертами Ильдаром Наильевичем Даурановым и Андреем Рудецких - проведен анализ современного состояния в сфере предоставления государственных услуг и обзор зарубежного опыта реформ, определены рекомендации по совершенствованию системы предоставления государственных услуг.

Заслуживает внимания разница в оценке качества предоставляемых  услуг между государственными служащими  центральных исполнительных органов  и госслужащими на местах. Так, доля ответов государственных служащих местного уровня, выставивших хорошие и отличные оценки качества услуг, составляет 43,5%, что заметно выше, чем у государственных служащих центральных органов - 21,4%. Это объясняется тем, что большая часть услуг предоставляется на местном уровне. В связи с этим ответ на данный вопрос расценивался как оценка качества своей работы.

Мнение потребителей в части оценки качества государственных  услуг кардинально отличается от позиции, которую занимают по данному  вопросу государственные служащие. Доля предпринимателей и населения, оценивающих качество государственных услуг как неудовлетворительное (42,9%), гораздо выше, чем, например, доля государственных служащих местного уровня, выставивших такую же оценку (13,3%).

В то же самое время наибольшая часть опрошенных во всех группах считают качество предоставляемых услуг удовлетворительным и полагают, что для совершенствования их качества существует потенциал. Этот факт свидетельствует о своевременности и правильном направлении реформ в данной области.

В силу того, что  часть государственных услуг  предоставляется потребителям на платной  основе, одной из задач исследования являлось изучение мнения респондентов по поводу стоимости услуг.

Государственные служащие местных  органов относятся к существующим расценкам более критично, о чем свидетельствует мнение 21,7% респондентов, отметивших высокую стоимость услуг. Для сравнения, только 12,1% госслужащих центральных исполнительных органов разделяют это мнение. 

Сравнивая оценки по данному вопросу государственных служащих с оценками населения и предпринимателей, можно сделать вывод, что в целом государственные служащие недооценивают важность такого фактора, как стоимость, для потребителей государственных услуг и не считают, что этот фактор влияет на качество услуг.

В целом по вопросам стоимости и сроков предоставления услуг можно констатировать, что  государственные служащие и потребители  государственных услуг имеют  диаметрально противоположное мнение. Так, если большинство госслужащих  расценивают стоимость и сроки предоставления услуг как приемлемые, то потребители услуг считают их стоимость необоснованно высокой, а сроки - растянутыми.

"Государство  - это аппарат, который управляет  обществом, а госслужащие - необходимый  атрибут государства". Международный опыт свидетельствует о зависимости качества государственных услуг от численности государственных служащих, занятых в сфере их предоставления. Для определения оптимального размера аппарата чиновников, необходимого для эффективного предоставления услуг, в мировой практике используются специальные методики расчета численности государственных служащих на определенное количество жителей. По результатам опроса можно судить о том, что в Казахстане вопросы численности аппарата госслужбы в настоящее время не поддаются однозначной оценке.

Следует отметить, что мнение государственных служащих, работающих в государственных органах  на различных уровнях управления, не имеет принципиальных различий по данному вопросу. 39,8% опрошенных госслужащих  считают численность чиновников, предоставляющих государственные услуги, достаточной. Однако в то же время почти треть респондентов из этой же группы считают, что для эффективного предоставления услуг численность аппарата следует увеличить. 

В свою очередь, предприниматели и население (34%) полагают численность госслужащих избыточной. Это, вероятно, объясняется сложившейся практикой работы государственных органов, когда для решения довольно простых вопросов потребителям услуг приходится обращаться к значительному, по их мнению, количеству государственных служащих. В связи с этим у них складывается впечатление об избыточном количестве государственных служащих.

В целом данный вопрос требует дополнительного  изучения на предмет определения  реальной трудоемкости работ, которые  необходимо выполнять для качественного предоставления конкретной государственной услуги. Помимо этого необходимо четко определить различия между государственной и гражданской службой и их роль в предоставлении услуг, поскольку на сегодняшний день большая часть госуслуг предоставляется сотрудниками государственных учреждений, казенных государственных предприятий и республиканских государственных предприятий, деятельность которых не регулируется законом Республики Казахстан "О государственной службе".

Наличие доступных источников информации о регламенте и условиях предоставления государственных услуг является одним из важных элементов, влияющих на их качество. Открытость и доступность этой информации расширяет доступ к услугам, а также дает возможность потребителям услуг знать о своих правах и обязанностях и оценивать качество предоставленной услуги. В свою очередь, государство через эту обратную связь имеет возможность совершенствовать систему предоставления государственных услуг. 

Примечательно то, что "другие" источники, составляющие всего лишь 0,2%, включают в себя глобальную сеть Интернет, обладающую огромным потенциалом. Несмотря на то, что многие государственные органы в Казахстане имеют собственные сайты, пользователи редко обращаются к данному источнику информации, по всей видимости, из-за отсутствия доступа или недостаточной развитости компьютерных сетей в стране, а также элементарной компьютерной безграмотности населения. Также данный факт в значительной мере сужает возможности выхода на внешние рынки для частного сектора.

Всего 13,6% опрошенных высказали мнение, что информация в документах, с которыми им пришлось сталкиваться, изложена четко и понятно. Большая часть (80,3%) опрошенных респондентов отметили свою неудовлетворенность  качеством документов, регламентирующих порядок предоставления услуг. 

Подобное распределение  ответов респондентов свидетельствует  о необходимости упорядочения и  приведения в соответствие законодательной  и нормативной базы в сфере  предоставления государственных услуг.

Государственные служащие на различных уровнях управления высказали разное мнение по поводу важности тех или иных препятствий, с которыми они сталкиваются в процессе предоставления государственных услуг.

Сопоставление мнений государственных служащих исполнительных органов различных уровней позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне подавляющее большинство респондентов (35,2%) отмечают значительную трудоемкость работ в качестве основного препятствия в процессе предоставления услуг. При этом они связывают этот факт с низким качеством разрабатываемых нормативно-правовых и программных документов. В то же время государственные служащие центральных исполнительных органов в качестве основного препятствия при предоставлении услуг обозначили несовершенство нормативно-правовой базы (43,1%). Однако, по их мнению, это не вопрос низкого качества принимаемых решений, а проблема реализации нормативно-правовых и программных документов на местном уровне [10]. 

Судя по полученным ответам, можно говорить о существовании  двух основных групп проблем: несовершенство действующей нормативно-правовой основы и отсутствие соответствующей информационно-справочной поддержки системы предоставления госуслуг. Первая группа проблем связана с моральным устареванием документов, и ее решение зависит от модернизации нормативно-правовой базы. Вторая группа проблем имеет большое количество проявлений и отличается своей сложностью и многообразием. Решение проблем, входящих в эту группу, зависит от развития информационных технологий и облегчения доступа рядовым потребителям государственных услуг к существующим источникам информации. 

Основная цель анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей процесс предоставления государственных услуг, состояла в  оценке ее соответствия современным  условиям, а также проверке достоверности и объективности результатов, полученных в ходе анкетного обследования. Было проведено выборочное изучение состава и содержания нормативно-правовых документов в области финансовой отчетности и социального обеспечения.

В целом отметим, что действующие в настоящее  время нормативно-правовые акты, как  правило, охватывают следующие аспекты  предоставления государственных услуг:

• содержание и форму предоставляемых услуг;
• условия предоставления;
• стоимость;
• в отдельных случаях указываются сроки предоставления услуг.

К недостаткам  нормативно-правовой документации можно  отнести:

• отсутствие механизмов и порядка обжалования действий государственных служащих в случае их неправомерности или неправомочности, с точки зрения потребителя государственных услуг;
• несовершенство механизмов реализации на практике принципа ответственности государственных органов и отдельных должностных лиц за ненадлежащее выполнение функций по предоставлению государственных услуг;
• отсутствие четких критериев, позволяющих оценить качество предоставляемых государственных услуг.

Основной недостаток нормативных актов, регламентирующих порядок и стандарты предоставления государственных услуг, заключается  в том, что они ориентированы  в большей степени на интересы поставщика услуг, а не на их потребителя. В документах четко сформулированы требования к потребителю услуг, и, как правило, не детализируются обязанности и ответственность поставщиков государственных услуг.

Выборочный  анализ состава и содержания отдельных  документов в целом подтвердил результаты анкетного опроса.

Анализ современного состояния позволил выявить следующие  направления реформирования системы  госуслуг:

• совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услу</s