Особый интерес вызывает исследование
правовых форм разграничения полномочий
по предметам совместного ведения Федерации
и субъектов Федерации. Так, Конституция
Российской Федерации, выделив предметы
совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, непосредственно
не устанавливает ни принципов, пи порядка
разграничения полномочий по таким предметам
ведения на полномочия органов государственной
власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации. Лишь в ряде случаев другие
статьи Конституции РФ позволяют уточнить
пределы компетенции Российской Федерации
и ее субъектов но тем или иным вопросам,
отнесенным к совместному ведению. Так,
например, ч. 5 ст. 43 Конституции Российской
Федерации закрепляет полномочие Российской
Федерации устанавливать федеральные
государственные образовательные стандарты
в сфере общих вопросов образования, отнесенных
ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного
ведения; ч. 5 ст. 37 Конституции РФ определяет,
что гарантируются установленные федеральным
законом продолжительность рабочего времени,
выходные и праздничные дни, оплачиваемый
ежегодный отпуск, ч. 3 ст. 37 — установленный
федеральным законом минимальный размер
оплаты труда в сфере трудового законодательства,
отнесенного к ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному
ведению. В связи с этим разграничение
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации по конкретным предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации должно регулироваться
иными нормативными правовыми актами.
Такими актами, как показывает теория
и практика федеративных отношений, могли
быть федеральные законы, а также договоры
и соглашения между органами государственной
власти Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции
Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с
ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации.
При этом Конституция Российской Федерации
не устанавливает вопросы, подлежащие
регулированию федеральными законами.
В дальнейшем Федеральным законом «О принципах
и порядке разграничения предметов ведения
и полномочии между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации» было установлено, что по вопросам,
отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации к предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, издаются федеральные законы,
определяющие основы (общие принципы)
правового регулирования, включая принципы
разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также федеральные законы,
направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной
власти (п. 1 ст. 12). В действующем в настоящее
время законодательстве такое положение
отсутствует, однако фактически такой
способ разграничения полномочий достаточно
широко используется в России.
Принятие на федеральном уровне
основ законодательства по предметам
совместного ведения в Российской Федерации
было предусмотрено Федеративным договором
1992г. Использование Основ законодательства
Российской Федерации как формы федерального
нормативного правового акта по предметам
совместного ведения неоднократно предлагалось
закрепить на законодательном уровне.
Так, проект федерального закона «О законодательном
регулировании по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации», внесенный Московской
городской Думой в Государственную Думу
Федерального Собрания РФ 03.05.1995г.. предусматривал,
что «федеральные законы по предметам
совместного ведения, имеющим одинаковую
специфику во всех субъектах Российской
Федерации, издаются в виде основ законодательства
Российской Федерации, в которых содержатся
цели и принципы законодательного регулирования,
нормативные дефиниции и иные общие положения,
подлежащие развитию и конкретизации
в законах и иных нормативных правовых
актах субъектов Российской Федерации»
(п. 2 ст. 2 проекта), в то же время «по предметам
совместного ведения, имеющим различную
специфику в субъектах Российской Федерации,
принимаются федеральные законы, регулирующие
правоотношения Российской Федерации
и отдельных ее субъектов» (п. 3 ст. 2 проекта
федерального закона).
Представляется, что положение,
согласно которому установление целей
и принципов законодательного регулирования,
иных общих положений, а также разграничение
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации в сфере совместного ведения
должно осуществляться федеральным законом,
является обоснованным. В то же время,
учитывая, что Конституции Российской
Федерации 1993г. прямо не предусматривает
такого вида нормативного правового акта,
как основы законодательства Российской
Федерации, стоит отметить, что «определяющим
должно быть не конкретное название того
или иного акта, а его правовая форма, порядок
принятия, юридическая сила, место в иерархии
правовых актов государства», в связи,
с чем важно регулирование указанных вопросов
в «базовом» федеральном законе по соответствующему
предмету совместного ведения.
Следует отметить, что в федеральных
законах, принятых по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, используется, как
правило, одна из двух форм разграничения
полномочий: обозначение полномочий федеральных
органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации либо обозначение полномочий
федеральных органов государственной
власти и закрепление иных полномочий
за органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
На протяжении нескольких лет
после принятия Конституции Российской
Федерации существовала неопределенность,
вытекающая из формулировки ч. 2 ст. 76, а
именно: имеют ли право субъекты Федерации
осуществлять собственное правовое регулирование
по предметам совместного ведения до принятия
федерального закона по соответствующим
предметам? Такое право «опережающего»
правового регулирования было установлено
применительно к краям и областям ст. 5
Протокола к Федеративному договору, однако
не нашло своего отражения в Конституции
Российской Федерации 1993г. В дальнейшем
многие субъекты Российской Федерации
включали право опережающего регулирования
в свои конституции и уставы, а также добивались
его включения в договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что наличие или отсутствие
у субъектов Российской Федерации права
опережающего правовое регулирование
является одним из признаков принятой
в государстве модели разграничения полномочий
по предметам совместною ведения. Исходя
из того, и федеральный законодатель, и
федеральный орган конституционного контроля
сочли целесообразным и в то же время соответствующим
Конституции Российской Федерации закрепление
права субъектов Российской Федерации
на осуществление опережающего правового
регулирования по предметам совместного
ведения, при условии приведения принятых
в порядке опережающего правового регулирования
законов в соответствии с изданным позднее
федеральным законом по соответствующему
предмет) ведения, можно сделать вывод
об использовании в России механизма,
принятого в германской модели разграничения
полномочий по предметам совместного
ведения.
В качестве одной из правовых
форм разграничения предметов ведения
и полномочий между Российской Федерацией
и субъектами Российской Федерации Конституция
Российской Федерации, как известно, предусматривает
договор между органами государственной
власти двух уровней (ч. 3 ст. 11).
Глава 3. Актуальные проблемы
российского федерализма.
- Проблемы федерализма.
Возможно, ключевая проблема
современного Российского федеративного
государства состоит в неравноправии
субъектов. На эту проблему существует
множество взглядов, и, возможно, в какой-то
степени правы те, которые утверждают,
что нельзя уравнивать все 86субъектов
РФ, так как уж слишком много различий
между ними в различных сферах - экономической,
политической, социальной, национальной,
религиозной и т. д. Однако, с моей точки
зрения, более справедливо полагают те,
которые убеждены в необходимости равноправия
субъектов РФ, в противном случае под угрозой
окажется само существование Российской
Федерации. Я считаю, что огромные размеры
нашей страны, многонациональность ее
населения и большое количество субъектов
Федерации просто обязывают федеральные
власти установить равный статус для всех
субъектов РФ не только на бумаге (как
это сделано в действующей Конституции
РФ), но и в реальной жизни. Опыт развития
современного российского федерализма
показывает, что если наделить какие-либо
субъекты дополнительными правами и полномочиями
(как это произошло в результате подписания
Договоров РФ с республиками), то остальные
начинают чувствовать себя «обиженными»
и требовать предоставить им те же права
и полномочия, чтобы равенство вновь было
достигнуто (Договоры РФ с краями, областями).
Понять последних можно, так как конституционно
закреплено равенство субъектов РФ, а
фактически существует ряд привилегированных
членов. Поэтому я поддерживаю курс нашего
государства, основанный на уравнительном
подходе взаимоотношения центра и субъектов
Р.Ф.
Еще одна важнейшая, по моему
мнению, проблема нашего государства заключается
в национально-территориальном принципе
построения федерации.
История уже не раз доказывала,
что использование национального принципа
устройства федерации для решения межэтнических
противоречий крайне опасно для самого
государства и рано или поздно приводит
к распаду федерации. Пример СССР, Чехословакии,
Югославии является прекрасным доказательством
того, что современной России следует
перейти исключительно на территориальный
принцип построения федерации, как это
принято во многих существующих федерациях,
если она не хочет последовать судьбе
вышеперечисленных распавшихся стран.
Кто-то может возразить, что ни в одном
государстве нет такого огромного числа
национальностей, как в нашем. Однако мне
видится нереальным предоставить государственно-национальные
образования всем этносам, проживающим
на территории РФ, а их более 100.
Следовательно, для соблюдения
принципа равноправия необходимо преобразовать
национальные республики в составе РФ
в другие субъекты и лишить их особого
статуса, которым они наделены в настоящее
время. Переход на территориальный принцип
устройства РФ, несомненно, следует осуществлять
поэтапно, иначе вновь может возникнуть
угроза национального сепаратизма. Думается,
что налаживание нормальной жизни в регионах,
подъем и развитие в них экономики, социальной
сферы приведет к подавлению каких-либо
сепаратистских настроений. Народу в них
будет уже неважно, какой статус у их субъекта,
и региональные лидеры, ратующие за особое
положение своего субъекта в РФ, потеряют
поддержку населения. Что же касается
юридической стороны решения этого вопроса,
то уже давно Конституционному Суду следовало
признать неконституционными внутрифедеральные
договоры РФ и отдельных субъектов РФ,
а также конституции республик в составе
РФ, содержащие положения, противоречащие
федеральному Основному Закону. Это бы
способствовало реализации на практике
принципа равноправия субъектов РФ.
Но не следует забывать о тех
условиях, в которых эти Договоры заключались.
Поэтому, возможно, следует признать разумными
действия федеральных властей, не поднимавших
вопроса неконституционности данных документов
из-за своей слабости и невозможности
справиться с сепаратистскими настроениями
в регионах. Однако в последние годы произошло
существенное укрепление позиций Центра,
и уже сейчас, с моей точки зрения, следует
приступать к решительным шагам по наведению
порядка в субъектах, где подчас отдельные
лидеры пользуются «отвоеванными» у Федерации
полномочиями исключительно в своих целях.
Еще один момент, который я хотел
бы отметить - огромное число субъектов
Федерации. Как уже упоминалось выше, РФ
- самая большая Федерация в мире по количеству
членов. Это создает определенные трудности
в отношениях Центра и регионов. Основную
долю внимания федеральных властей приковывают
к себе либо богатые регионы, важные с
экономической точки зрения, либо неблагополучные
регионы, нуждающиеся в экстренной помощи.
Основной же массе субъектов уделяется
очень мало внимания. Проблема уменьшения
количества субъектов может быть.
Параллельно можно разрешить
еще одну проблему - асимметрии РФ. Ни в
одной федерации нет такого многообразия
различных видов ее членов, как в России,
в которой их насчитывается целых 6 (республика,
край, область, город федерального значения,
автономная область, автономный округ).
Лично мне, да, я думаю, и многим другим,
непонятно зачем было создано и конституционно
закреплено такое многообразие разновидностей
субъектов. Ведь по своему статусу в Конституции
они все равноправны, а даже если признать
Федеративный Договор и другие внутрифедеральные
договоры имеющими силу, то субъекты делятся
на 3 группы (республики; края, области,
города федерального значения; автономная
область, автономные округа), но никак
не на 6.
Такое разнообразие также создает,
по моему мнению, определенные трудности,
которые можно достаточно легко разрешить.
Города Москва и Санкт-Петербург, с моей
точки зрения, вообще не следовало отделять
от, соответственно, Московской и Ленинградской
области, так как их раздельное существование
порождает многочисленные проблемы (начиная
от объединения в городах федерального
значения органов государственной власти
и местного самоуправления в одном, так
сказать, «в лице» и заканчивая проблемами
снабжения этих городов продуктами). Кажется,
в этих субъектах уже осознали необходимость
объединения. Идем дальше. Так как статус
области ничем не отличается ни в одном
из документов от статуса края, то, на мой
взгляд, не имеет смысла их различать и
следует преобразовать 6 краев в 6 областей.
Терминологическая разница здесь, я думаю,
не важна, а историческим названием субъектов
можно пожертвовать для эффективности
и удобства функционирования органов
государственной власти. Затем можно говорить
о необходимости реформирования российских
автономий.
Еврейская автономная область
и Чукотский автономный округ непосредственно
входят в РФ, а потому не являются автономиями
в полном смысле этого слова. Остальные
автономные округа, входящие в другие
субъекты РФ, я считаю, следует либо ликвидировать,
либо выделить и преобразовать в самостоятельные
субъекты, наделив статусом области. Это
нужно сделать с учетом экономических,
социальных, национальных и иных факторов.
Таким образом, вместо 6 различных видов
субъектов РФ в результате постепенного
реформирования должно остаться только
2 - республики и области. Последним же
шагом должно стать преобразование республик
в области, тем самым РФ превратится в
симметрическую федерацию, что стало бы
логическим завершением воплощения принципа
равноправия субъектов в жизнь.
3.2 Пути совершенствования федерализма.
Российский федерализм обретает
свое современное содержание в новых экономических
и политических условиях. Конституция
России рассматривает федерализм как
основу государственного устройства страны.
Поэтому любые реформы должны базироваться
на принципах, определенных Конституцией:
государственная целостность; единство
системы государственной власти; разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации;
равноправие и самоопределение народов
в Российской Федерации; равенство субъектов
Российской Федерации между собой и во
взаимоотношениях с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.