Российский федерализм на современном этапе

Государственной Думой Федерального Собрания принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации. Этот законопроект – один из результатов работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Разграничение предметов ведения и полномочий между указанными органами в настоящее время представляет собой одну из ключевых проблем российского федеративного устройства. Законопроект представляет собой итог анализа более чем 200 действующих федеральных законов, определяющих механизмы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами, решение по существу всех вопросов, касающихся этой проблемы, невозможно осуществить одним законодательным актом, тем более в таких сферах деятельности, как культура, финансы, природопользование и т. п. Для этого потребуется принятие нескольких десятков федеральных законов. Однако должен быть и базовый акт, основное предназначение которого должно заключаться в установлении принципиальных подходов к разграничению полномочий, независимо от их отраслевой принадлежности. При этом, хотя данный федеральный закон и не будет обладать большей, по сравнению с другими – отраслевыми федеральными законами – юридической силой и фактически, в части непосредственного разграничения компетенции, обладать прямым действием, следование заложенным в нем принципам в отраслевом законодательстве, будет являться залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе российского государства. Содержащиеся в законопроекте новеллы способны в перспективе серьезно повлиять на взаимоотношения Федерации и ее субъектов.

Исходной позицией закона является признание того, что Конституция Российской Федерации сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами в главе 3 «Федеративное устройство», где статьями 71 и 72 определены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, а статьей 73 установлен «остаточный» принцип формирования исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. То есть, Конституция Российской Федерации сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, и они не могут быть разграничены иными актами в принципе. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти – их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений. Конституционно предопределены, соответственно, три «блока» полномочий органов государственной власти: 1) полномочия по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» он становится первичным инструментом правовой регламентации этой сферы отношений и предполагает значительное сужение поля договорного регулирования.

Закон следует конституционным требованиям организации публичной власти в России, которые предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в Конституцию Российской Федерации.

Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Российской Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. В любом случае, федеральным органам государственной власти по этим предметам должна принадлежать вся полнота осуществления регулятивных полномочий, а также полномочий по контролю за деятельностью органов власти. Недопустима и передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и т. д.). Осуществление же части исполнительно-распорядительных полномочий и полномочий по контролю за деятельностью физических и юридических лиц федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наличие такой возможности вытекает из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации. Это, в частности, будет служить сокращению числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, и более глубокому продвижению начатой в России административной реформы.

В этой сфере наиболее важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий является: 1) четкое вычленение в положениях как новых, так и действующих федеральных законов, путем внесения поправок, в том числе, вводя грамотные правовые дефиниции и отсылки к положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации, предметов ведения Российской Федерации; 2) определение оптимальным образом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального центра за осуществлением этих полномочий; 3) установление федеральными законами порядка создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основ их взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общих принципов их деятельности. Это, однако, не должно ставить под сомнение возможности федеральных органов исполнительной власти оперативно реагировать на потребности эффективного осуществления полномочий, в части моделирования системы своих территориальных органов.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный по количеству и разнородный по составу перечень предметов совместного ведения, осложняя применение унифицированных подходов к разграничению полномочий, порождая определенные неясности, во многом был и пока остается источником конфликта законодателей. Однако сама по себе проблема не несет непреодолимого характера и не требует изменения Конституции.

В Федеральном законе предусматриваются, по сути, два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предлагается перечень таких полномочий. Предполагается, что такая модель позволит исключить навязывание субъекту Российской Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. У Федерации есть выбор – либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Российской Федерации новым расходным полномочием, и означает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.

Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые Российской Федерацией. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление.

Здесь существенным является вопрос о том, исчерпывающий ли предложенный Федеральным законом перечень? Полагаем возможным толковать положения таким образом, что субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения.

Главная идея регулирования законом двух типов полномочий – недопустимость не финансируемых «мандатов», возлагающихся на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи требуют проработки проблемы, лежащие в области бюджетного федерализма. Определение на основе нормативных подходов необходимых для реализации полномочий финансовых ресурсов и установление такого механизма регулирования региональных бюджетов, при котором «собственные» доходы в большинстве бюджетов субъектов Российской Федерации стали бы преобладающими, может стать основой для реформирования и дальнейшего совершенствования действующей бюджетно-налоговой системы. Для решения этой задачи необходимо сосредоточить внимание на оптимизации распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, которая обеспечивает максимальное покрытие бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации. Эта проблема требует серьезного решения, так как она во многом определяет все остальные аспекты взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Решение этих вопросов способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера.

Согласно Конституции Российской Федерации предметы ведения субъектов Федерации определяются по остаточному принципу. Поэтому сферы общественных отношений, по которым субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить из федеральных законов по предметам совместного ведения, учитывая, что вне этой сферы находятся вопросы местного значения, также установленные федеральным законом. Отсюда следует вывод, что, если существует необходимость изменить объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, то следует подвергнуть изменениям и соответствующие федеральные законы по предметам совместного ведения.

В связи с этим весьма актуален вопрос о роли субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Подлинный федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе Федерации. Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы. Если место законодательства субъектов Федерации окажется слишком ограниченным, это может ослабить у них необходимую инициативу в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер Российского государства. С другой стороны, учитывая высокую законодательную активность регионов, это место может быть оптимальным, только если не нарушается единство правового пространства федерации.

Инициативу и самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает их право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных актов. Это, так называемое, право «опережающего законодательства». Полагают, однако, что оно ведет к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Считается также, что ситуация по опережающему законодательству «вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает новые проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами, с увязыванием получивших законодательное подкрепление механизма единения разобщенного правового пространства».

Столь категоричные точки зрения упускают из виду, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, законодательство, как федеральное, так и субъектов Российской Федерации, во многом еще находится в процессе становления, поэтому неизбежно возникает противоречие между объективными требованиями жизни и отставанием нормотворчества. Субъекты Федерации порой оперативнее реагируют на изменения общественной практики, чем федеральный законодатель, хотя такое опережение и значительно осложняет субординацию законов субъектов Российской Федерации и федеральных законов. Не всегда можно быть уверенными, что федеральный закон «последует» тем правилам, которые уже закреплены законами субъектов Российской Федерации. Необходимо осознавать как федеральному, так и региональному законодателю, что издание федерального закона требует приведения в соответствие с ним не только законов субъектов Федерации, а порой и целого ряда основанных на них актов. Все это не просто осложняет процесс правоприменения, а, в конечном счете, затрагивает положения участников уже сложившихся правоотношений. Следует поддержать позицию, что если тот или иной вопрос совместного ведения не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных субъектов Российской Федерации, либо его регулирование субъектом Федерации может нанести ущерб интересам Федерации или другим субъектам Федерации, Федерация должна «опередить» ее субъектов в законотворчестве. Для субъектов Федерации же существенно указание, что в современных условиях, принимая во внимание опыт европейских государств, не следует стараться проявлять свою обособленность, а исходить из принципа консолидации законодательства, создания единых правил, действующих в едином экономическом пространстве. Вместе с тем необходимо изучать законодательную деятельность субъектов Российской Федерации и рассматривать возможность принятия «удачных» законов субъектов Российской Федерации в качестве концепции соответствующих федеральных законов. Например, это могло бы стать важным направлением деятельности созданного в 2002 г. Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей).

Пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не должны толковаться излишне широко. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», при отсутствии федерального закона признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им полномочий по урегулированию их в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом.