Российский федерализм на современном этапе

Формальными рамками осуществления законодательной компетенции субъектов Российской Федерации могут являться запрет затрагивать опережающим регулированием права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства, устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всей Российской Федерации значение.

При акцентированном внимании на приоритет законодательного разграничения полномочий, правомерно встает вопрос о роли и месте в этом процессе внутригосударственных договоров как одного из конституционных инструментов размежевания компетенции Федерации и ее субъектов.

В настоящее время подавляющая часть договоров расторгнута по взаимному согласию сторон. Как уже отмечалось, современный этап государственного строительства характеризуется стремлением к законодательному разграничению полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Однако происходящие в настоящее время процессы нельзя трактовать как отказ от договоров.

Потенциал договорной формы может быть востребован для определения особенностей содержания разграниченных федеральными законами полномочий. Это нашло отражение в законодательной инициативе Президента Российской Федерации.

Договорная форма регулирования полномочий органов государственной власти применима по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данный вывод основывается на том, что по установленным ст. 71 Конституции Российской Федерации предметам исключительного ведения Российской Федерации вся полнота власти принадлежит федеральным органам государственной власти. Исключительно федеральные органы государственной власти и несут ответственность за осуществление этих полномочий. Если же в целях рационализации государственного управления встает необходимость возложения осуществления части исполнительно-распорядительных полномочий по этим предметам на исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, то для этого нет необходимости прибегать к договорной форме регулирования, это может быть сделано конкретным федеральным законом, поскольку осуществление данных полномочий может возлагаться только на все субъекты Российской Федерации. Федерация не вправе «делить» свои исключительные полномочия с отдельными субъектами Российской Федерации или на разных условиях. Это будет нарушением принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Принцип равноправия субъектов Российской Федерации, выражающийся в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Но в то же время федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во все сферы жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Способом учета таких особенностей и может явиться заключение с соответствующим субъектом Федерации договора.

Обязательными условиями использования договоров должны стать:

- четкое соблюдение их  места в правовой системе;

- федеральное регулирование  случаев и процедур заключения  договоров и соглашений;

- отказ от расплывчатых  формулировок о передаче власти  вообще в пользу конкретных  норм о правах, обязанностях и  ответственности сторон и срока  действия договора.

Договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо конфликтные проявления по отношению к Конституции Российской Федерации.

Не должно нарушаться действие принципа верховенства федерального закона. Обеспечительным механизмом этого должно стать утверждение договора федеральным законом. В такой процедуре договор становится актом, действительно выражающим согласованную волю сторон, а в силу того, что он предусматривает изъятия из общего порядка, предусмотренного федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.

Существует мнение, что договор мог бы заключаться в случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта – иностранного государства или его части. Данная позиция не бесспорна, поскольку Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает, что особенности действия законодательства Российской Федерации, функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации, что могло бы стать предметом договора о разграничении полномочий, должны быть урегулированы международным договором. Этим же актом может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. В этой ситуации заключение еще и внутригосударственного договора представляется излишним.

Было бы целесообразным закрепление в Регламенте Совета Федерации обязательности рассмотрения поступившего из Государственной Думы такого закона. Одобрение закона об утверждении договора Советом Федерации в активной форме гарантировало бы согласие других субъектов Российской Федерации на установление в отношении отдельного субъекта исключения из общего правила.

В настоящее время федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации фактически исключены из договорного процесса. Мнение Совета Федерации и региональных законодателей является лишь консультативным, а Государственная Дума вообще не участвует в процедуре заключения договоров.

Отсутствие контроля законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий не характерно для зарубежной практики. Обычно договорная форма урегулирования отношений между центром и субъектами федерации применяется очень осторожно и только в оговоренных в конституции государства пределах и процедурах и с согласия законодательного органа страны. Не говоря уже о том, что договорные отношения в зарубежных федерациях не имеют, в отличие от России, столь широкого распространения и не изменяют установленные в конституциях предметы ведения федерации и предметы совместного ведения.

Например, в соответствии с частью 1 ст. 15а Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. (в редакции от 7 декабря 1929 г. с последующими изменениями) Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Соглашения могут разграничивать как законодательную, так и исполнительную компетенцию Федерации и земель. Разграничение законодательной компетенции допускается только с согласия Национального Совета (федерального парламента), при этом соглашение подлежит публикации в Бюллетене федеральных законов. Соглашения о разграничении исполнительной компетенции заключаются от имени Федерации либо Федеральным Правительством, либо федеральными министрами. Заключение соглашений – редкое явление в конституционной практике Австрии. При необходимости изменения компетенции Федерации и земель поправки в Основной закон вносятся в соответствии с обычной процедурой.

Необходимым условием договорной практики должно стать и представление проекта договора о разграничении полномочий, подготовленного и согласованного в установленном порядке, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации для одобрения.

Можно предположить, что масштабные договорные отношения (раньше было заключено 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации) некоторое время будут отсутствовать. В основе такой ситуации лежит признание положения, что заключение договоров – это право, а не обязанность субъектов федеративных отношений. Сегодня существуют различные инструменты, позволяющие обеспечить интересы субъектов Российской Федерации. Так, Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий подвергнуты серьезной ревизии бюджетные отношения, сложившиеся из-за отсутствия системного подхода законодателя в закреплении полномочий за каждым уровнем власти. Исправление этой ситуации законодательным путем может существенно ослабить стремление субъектов Российской Федерации к развитию договорных отношений.

Статья 78 (части 2, 3) Конституции Российской Федерации предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий. Здесь также возникает немало вопросов. Вероятно, требует законодательного уточнения предмет соглашения. Что понимать под частью полномочий исполнительного органа? Может являться предметом соглашения какое-либо полномочие как часть всех иных полномочий исполнительного органа, либо предметом может являться только часть конкретного полномочия? Наверное, необходимо признать возможным оба варианта.

В любом случае соглашения должны использоваться для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. Такая ситуация допустима, если передача осуществления полномочий носит индивидуальный характер. Предполагается, что это полномочия, связанные с конкретным объектом или проектом. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также могут передать осуществление части своих исполнительно-распорядительных полномочий федеральным органам исполнительной власти.

В федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматриваются пределы и формы передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов.

В соглашении должны определяться условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Обязательными условиями использования соглашений должны быть четкое соблюдение их места в правовой системе как подзаконных актов. Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок внесения изменений и дополнений в соглашения должен определяться Правительством Российской Федерации.

Соглашения, изменения и дополнения в соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Представляется, что перенос основного акцента договорного регулирования с разграничения предметов ведения и полномочий на передачу осуществления части полномочий позволит в определенной мере решить существующие проблемы и Федерального центра, и регионов. Для обеспечения устойчивости Федерации гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять» законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения передачей могла бы обеспечить и большую оперативность, и конституционность договорного регулирования федеративных отношений.

Если способы разграничения полномочий – конституционный, законодательный и договорной – обозначены самой Конституцией Российской Федерации, то вопрос о пределах разграничения – объеме полномочий, закрепляемых за Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, требует своего разрешения. К сожалению, федеральное законодательство, как уже отмечалось, пока не снимает этой проблемы. Полномочия органов государственной власти всех уровней, а нередко и органов местного самоуправления зачастую сводятся к одной статье закона, из которой неясно, кто за что отвечает и за счет каких материальных ресурсов. В итоге регулятивная функция закона полноценно не реализуется.

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами с экономической, политической и других точек зрения – задача не из легких. Задача теоретиков и практиков федерализма состоит в разработке наиболее рационального подхода к полной реализации положений Конституции, составляющих основу федеративных отношений, выстраивании модели, основанной на сильных институтах государственности, на единстве общенациональных и региональных интересов. 

Заключение.

Итак, проанализировав и изучив нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся федеративного устройства, изучив иные нормативно-правовые акты по данному вопросу, рассмотрев учебную и научную литературу по данной теме, я могу сказать, что цели и задачи курсовой работы достигнуты в полном объеме. Полученный материал в заключении позволяет сделать следующие выводы:

o Федеративное государство (от позднелат. foederatio – «союз, объединение») – сложное государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство для решения общих долгосрочных задач

o Федерализм – понятие  более широкое, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного  устройства, позволяющая обеспечить  единство и плюрализм государственной  и общественной власти в условиях  ее территориальной организации  на нескольких уровнях. Как принцип  федерализм воплощает. Характерными  особенностями российского федерализма  являются: многосубъектность, не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, не предусмотрено право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии, основание выделения субъектов – национальный и территориальный признаки.

o СССР на период 1922г  являлся федеративным государством, ибо состоял из равных субъектов  с правом выхода из федерации. Считалось, что субъекты федерации  являются национальными по форме  и социалистическими по содержанию