Система нормативных актов в Российской Федерации

Задолго до объявления «перестройки социализма» в советской юридической науке стихийно возникла дискуссия о новом правопонимании. При всем разнообразии высказанных в этой связи мнений, как представляется, главным в дискуссии оказался вопрос о различии права и закона. Это явилось реакцией на сложившуюся государственно-правовую практику в рамках тоталитарного режима.

Наиболее развернуто различие права и закона обосновал тогда В. С. Нерсесянц. Он убедительно показал, что различать право и закон — это давняя, восходящая еще к древности прогрессивная демократическая идея, одна из самых устойчивых традиций в мировой политико-правовой мысли5[5]. Право, как полагает В.С. Нерсесянц, есть такая специфическая форма отношений, в рамках которой фактически различные люди признаются и действуют в качестве формально равных, независимых друг от друга, свободных индивидов, т.е. право — это всеобщий масштаб и равная мера свободы индивидов6[6].

С разных позиций сторонники нового, более «широкого» понимания права (среди которых были как авторитеты юридической науки, так и молодые исследователи) в качестве альтернативы чисто нормативной трактовке права подходили к различению права и закона (В. Д. Зорькин, Д. А. Керимов, Н. А. Козюбра, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Л. С. Мамут и др.). При таком подходе понимание права связывается с утверждением общечеловеческих ценностей (и одновременным признанием узости, ограниченности классового к нему подхода).

Законность: понятие, защита и обеспечение519

С изменением политической ситуации в стране новый подход к пониманию права стали признавать и те авторы, которые ранее активно выступали против позиции В. С. Нерсесянца и других разделявших ее авторов. Так, С. С. Алексеев в своих последних работах признает, что по своей изначальной, исконной природе право не может быть охарактеризовано как классовое явление, оно есть явление цивилизации и в этом качестве призвано гарантировать упорядочение социальной жизни, свободы человека, его автономии, индивидуальности7[7].

Еще до начала широкого обсуждения в советской юридической науке проблем нового правопонимания, а в последующем — с новой силой идея о различии права и закона была реализована при разрешении проблемы понимания прав человека и гражданина — этой стержневой проблемы естественно-правовой концепции, имеющей большую историю. В начале 60-х годов профессор П. Е. Недбайло выступил (не без влияния международно-правовых документов о правах человека) с идеей о необходимости выделить естественно-исторические (морально-политические) права человека как неотъемлемые права любой личности как члена общества, которые должны найти адекватное закрепление и гарантию в законах государства, приобретая тем самым характер прав гражданина.

Впоследствии идею прав человека и гражданина в советской юридической науке отстаивали И. Е. Фарбер, Г. В. Мальцев, автор этих строк и другие авторы.

Идея различать право и закон, на наш взгляд, не чужда была и основоположникам марксизма, более того, они признавали и развили ее в рамках своих материалистических представлений. В частности, К. Маркс, Ф. Энгельс и В. И. Ленин акцентировали внимание на материальной обусловленности права и закона как идеала и практики, что дает веские основания предполагать их возможное несовпадение, в частности, возможность санкционирования со стороны государства в виде законов произвола, бесправия,

520Н. В. Витрук

беззакония. Практика подтвердила это в условиях фашизма, апартеида, тоталитаризма, авторитарных, военных и прочих подобных режимов. Не избежали практики государственного беззакония и произвола по отношению к человеку, социальным слоям и группам, нациям, обществу в целом и тоталитарные по своей природе государства социалистической ориентации. Печальным примером здесь могут служить репрессивные законы в Советском государстве 30-х годов, которые отменяли, к примеру, действие всех демократических принципов и институтов расследования и правосудия (защиты, обжалования и т.д.), ликвидировали все права обвиняемых и подсудимых.

Это была не просто деформация права, а полный отход от права, и такой «порядок» устанавливали законы Советского государства. Следовательно, не всякий закон государства есть право. Право как реально существующие принципы объективно складывающейся системы общественных отношений, как идеал должно найти адекватное отражение в законах государства. Все это в полной мере понимали прогрессивно мыслящие советские ученые-юристы.

Следует отметить, что и традиционное понимание права в советской юридической науке, на наш взгляд, не свободно от необходимости различать право и закон. Говоря, в частности, о право-законотворчестве, авторы подчеркивают его материальную обусловленность. Иными словами, источник законов, по их мнению, лежит вне позитивного (устанавливаемого государством) права. В этой связи примечательна формула К. Маркса: «Законодательная власть не создает закона, она лишь открывает и формулирует его»

Действия законодателя ограничиваются определенными рамками, обусловленными объективными закономерностями общественного развития. В этом состоит критерий истинности юридических норм, законов. Следовательно, если законы не отражают волю экономически господствующего класса (народа), то они не могут считаться правовыми. Таким образом, и в

Законность: понятие, защита и обеспечение527

рамках нормативно-классового подхода в понимании права объективно проводится различение права и закона: не всякая норма закона (норма позитивного права) есть в то же время правовая норма.

Право есть закономерность социального бытия в юридическом аспекте, связанная с обеспечением общечеловеческих ценностей, неотъемлемых прав и свобод человека в контексте общественно-исторического прогресса. В этом состоит сущность общетеоретического осмысления права как права в собственном смысле. Право же в позитивном смысле есть законы государства, система юридических норм, определяющие реально существующие пределы свободы индивидов в отношении юридической действительности. Это есть юридическое бытие, при котором, как справедливо заметил В. Даль, власть, сила, воля, свобода действия или власть и воля находятся в условных пределах8[9].

Законы государства (позитивные юридические нормы) еще не есть право. Они есть процесс познания права, процесс отхода или приближения к нему. В историческом аспекте законы государства представляют собой процесс юридического познания права в собственном смысле и отражают иное смысловое значение русского слова «право» — как уверенья в истине чего-либо9[10]. С этих позиций под истинностью позитивных юридических норм (законов) следует понимать степень их правового содержания, т.е. соответствия праву.

Познание исторических закономерностей в юридическом срезе носит длительный и постоянный характер. Расистские «законы, а также репрессивные законы в условиях тоталитарных режимов есть «антиправовой» виток правопознания. И «антиправо» есть путь к познанию права (в этом и состоит парадокс правопознания).

В связи с различием права и законов государства возникает необходимость нового переосмысления и конструирования понятийного аппарата теории права. Это в полной мере относится к категории законности, а также к понятию правопорядка.

Соотнош

Проблема соотношения права и закона родилась практически одновременно с правом, ставилась еще в древние времена (Демокрит, софисты, Сократ, Платон, Аристотель, Эпикур, Цицерон, римские юристы) и до сих пор остается центральной в правопонимании. 
 
В контексте данной проблемы под "законом" следует понимать не закон в строгом, специальном смысле (как акт верховной власти и источник высшей юридической силы), а все официальные источники юридических норм (законы, указы, постановления, юридические прецеденты, санкционированные обычаи и др.). 
 
Концепций, связанных с различением права и закона, существует множество. Однако можно обозначить два принципиальных подхода: 
 
а) право есть творение государственной власти и правом следует считать все официальные источники норм независимо от их содержания; 
б) закон, даже принятый надлежащим субъектом и в надлежащей процедурной форме, может не иметь правового содержания, быть неправовым законом и выражать политический произвол. 
 
Приверженцем первого подхода у нас в России был, в частности, известный правовед и теоретик права Габриель Феликсович Шершеневич, который считал государственную власть источником всех норм права. 
 
Современный исследователь этой проблемы проф. B.C. Нерсесянц утверждает, что правом можно считать только правовой закон. "Нормы действующего законодательства ("позитивного права"), - пишет он, - являются собственно правовыми (по своей сути и понятию) лишь в той мере и постольку, поскольку в них присутствует, нормативно выражен и действует принцип формального равенства и формальной свободы индивидов". В разрешении этой сложной проблемы нужно исходить, с одной стороны, из общего соотношения и взаимодействия общества, права и государства, а с другой - из общефилософских закономерностей связи формы и содержания. 
 
Признано, что право и государство являются самостоятельными (в том смысле, что не государство порождает право) продуктами, результатами общественного развития. В такой же степени независимы от государства и современные процессы правообразования: они идут в недрах общественного организма, проявляют себя в виде устойчивых, повторяющихся социальных отношений и актов поведения, формируются как правовые притязания общества и фиксируются общественным сознанием. А уже дело государства - выявить эти притязания и, основываясь на началах справедливости, возвести их в закон, то есть оформить в официальных источниках как общеобязательные правила поведения. Таким образом, получается, что право как единство содержания и формы складывается в результате взаимодействия общества и государства: содержание права (сами правила поведения, информационная сторона права) создается объективно, под воздействием социальных процессов, а форму праву придает государство. 
 
При различении права и закона обращают внимание на одну сторону проблемы - на возможность неправового содержания у правовой формы (закона). Однако правомерен и другой вопрос: а может ли вообще право существовать вне какой-либо формы объективирования? На этот вопрос следует ответить отрицательно: не может быть права до и вне своей формы (закона). Ведь то, что называют "естественным правом", на самом деле представляет собой естественно-социальные начала, которые должны определять содержание юридических предписаний, а правом в собственном смысле (с точки зрения современных представлений о свойствах права) не является. Тем более что, как справедливо замечает проф. B.C. Нерсесянц, различение естественного права и позитивного права - лишь одна из многих возможных версий соотношения права и закона. В настоящее время суть проблемы различения права и закона состоит не в противопоставлении естественного права позитивному, а в установлении соответствия между содержанием и формой самого позитивного права. 
 
С этих позиций можно наметить пункты, из которых следует исходить в характеристике соотношения права и закона: 
 
1. Право и закон следует различать. Закон (официальные источники норм) - это форма выражения, объективирования права вовне, а право -единство этой формы и содержания (правил поведения). 
2. Не может быть права до и вне закона (своей формы). Форма - способ жизни права, его существования. Как замечает проф. Мушинский: "Все современные системы права одеты в мундир законодательства". 
3. Закон может иметь неправовое содержание, быть, с этой точки зрения, пустой, бессодержательной формой - "неправовым законом". (Правовое содержание у закона или неправовое - это определяется как на основе общих естественно-правовых начал, так и исходя из конкретно-исторических условий существования данного общества.) 
 
Такой подход отвечает и общим законам связи формы и содержания явлений. Так, может иметь место бессодержательная форма (бессодержательна она, конечно, в строго заданном отношении: "какое-то" содержание у нее все равно есть), но не может быть содержания вне какой-либо формы. Например, можно имитировать из бумаги форму стула, которая внешне будет очень на него похожа. Однако с точки зрения самого предназначения, функций стула, эта конструкция будет абсолютно бессодержательна: стулом она является лишь по форме. С другой стороны, не удастся использовать в качестве стула то, что вообще не имеет никакой формы. 
 
 

Г. Жилин, судья Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

Учитывая многоаспектность проблемы, оговорюсь, что рассматриваю ее под углом зрения практического осуществления права на судебную защиту и при этом исхожу из различия права как объективного регулятора общественных отношений и закона как формы выражения права; законы не всегда адекватно выражают право, в связи с чем от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые законодателем не должны приниматься, а судами - применяться. Такая посылка непосредственно вытекает из положений действующей Конституции, провозглашающей Российскую Федерацию демократическим правовым государством, правовая система которого ориентирована на понимании права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где критерием выступает сам человек, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов государственной власти, в том числе и суда.

Закрепленному в основном законе страны юридическому правопониманию противостоит легизм, отождествляющий право и закон и рассматривающий право как систему общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения, безотносительно к содержанию нормативных установлении. При юридическом правопонимании также не подвергается сомнению, что право для выполнения регулятивных и охранительных функций опирается на авторитет и силу государства, воля которого, однако, ограничивается, поскольку при принятии и применении законов государство, в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти, обязано действовать не по субъективному усмотрению, а в соответствии с объективными требованиями права.

Несмотря на то что основной закон страны в качестве одного из элементов правовой системы предусматривает именно юридическое правопонимание, в теории и судебной практике возникающие в связи с этим вопросы воспринимаются неоднозначно.

Прежде всего, иногда справедливо отмечается, что правовое государство в условиях существующей реальности всего лишь прогрессивная идея, выступающая в роли ориентира при государственном строительстве. Такой же вывод делается и в отношении существующей в стране правовой системы с констатацией необходимости постепенного создания системы гуманистического права и связанных с ним институтов государственной власти. При этом проблема о типе правопонимания становится как бы неактуальной, поскольку право явно отождествляется с законодательством, а система права - с системой законодательства, что есть все тот же прежний легизм.

Вместе с тем практические результаты построения правового государства и развития современного законодательства непосредственного отношения к проблеме соотношения права и закона не имеют. Более того, отсутствие здесь ощутимых результатов как раз и делают чрезвычайно актуальным вопрос о необходимости не на словах, а на деле перехода на закрепленный в Конституции РФ тип правопонимания, поскольку это дает возможность использовать реальные механизмы не только для устранения неправовых законов из системы законодательства и повышения эффективности правосудия, но и для совершенствования деятельности самих законодательных органов.

Иными словами, нерешительность и непоследовательность теории и практики в осознании необходимости отказа от господствовавшего до недавнего времени правопонимания тормозит построение правового государства и совершенствование правовой системы страны. Кроме того, оставляется без должного внимания, что суды при осуществлении правосудия обязаны руководствоваться типом правопонимания, закрепленным в действующей Конституции РФ, которая в отличие от прежних основных законов СССР и РСФСР применяется непосредственно и имеет прямое действие.

Одним из распространенных аргументов против использования в теории и практике понятий "правовой закон" и "неправовой закон" служит суждение о том, что это ослабляет регулятивную роль закона, создает препятствия государству и его институтам в выполнении правоохранительной функции, формирует нигилистическое отношение к закону и праву. Однако согласиться с подобными выводами нельзя, и прежде всего потому, что при различении права и закона как раз и становится очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права, которое закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон не должен быть источником правового регулирования, а использование государством для регулирования общественных отношений неправовых законов находится в прямом противоречии с его правоохранительной функцией.

К сожалению, принятие неправовых законов, особенно в субъектах Федерации, носит распространенный характер, что не только мешает осуществлению и защите гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, но и создает реальную угрозу единству страны, порождает несогласованность действий институтов власти, негативно сказывается на реализации любых функций государства. Юридической общественности по решениям Конституционного Суда РФ и других судов, а также публикациям в литературе хорошо известны огрехи федерального и регионального законодателя. В частности, широко освещались случаи вводимых в регионах ограничений на выбор места жительства, приобретение права собственности, на перемещение товаров и услуг и т.п.

В стране действительно существует проблема правового нигилизма, но она во многом связана с несовершенством законодательства, традиционно отождествляемого с правом. Оценка законов при их принятии и применении на предмет соответствия праву как раз и направлена на повышение качества законодательной базы, что будет способствовать формированию уважительного отношения к праву и преодолению правового нигилизма. Кроме того, юридическое правопонимание вовсе не предполагает, что оценка законов с выбором соответствующего варианта поведения должна быть отдана на усмотрение любых субъектов правоотношений. Официальное решение по вопросу о том, противоречит тот или иной нормативный акт в системе законодательства праву или нет, уполномочены принимать суды, которым в силу специфики их деятельности без соответствующей оценки законов в большинстве случаев будет просто невозможно осуществить реализацию целей правосудия, основной из которых является защита прав и свобод. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" органами правосудия являются конституционные (уставные) суды, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, которые осуществляют судебную власть самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, включая законодательную и исполнительную власти, подчиняясь только Конституции РФ и правовому закону.