Законодательный процесс: понятие и стадии

М.Н. Марченко выделяет принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса. «Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам».14

 

1.3 Субъекты законодательного процесса

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов законодательного процесса.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право.15 Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры).16

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно ст. 108 Конституции РФ Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты.

Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», обеспечивая проведение всенародного голосования в России.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре  положений глав 1, 2 и 9 Конституции  РФ должно быть поддержано  при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

2) граждане России могут  приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Итак, все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1. в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе.

К ним относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями.

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

Их участие может быть вызвано видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом  процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

 

1.4 Значение законодательного процесса

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.

Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе,17 которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является                             согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права.18

Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним. Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности.19 Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон - это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень  подготовки формы и содержания  нормативного акта;

2) привлечение широкого  спектра мнений различного рода  политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;

3) эффективные механизмы  контроля деятельности высших  органов государственной власти  в процессе законотворчества.

Мы видим, что законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

Таким образом, в данной главе было раскрыто понятие законодательный процесс, также было выявлено соотношение правообразования, правотворчества и законотворчества. Правообразование и правотворчество соотносятся между собой как целое и часть, законотворчество в свою очередь выступает наиболее важным элементом правотворчества. Были проанализированы признаки и принципы законотворческой деятельности. Только руководствуясь данными принципами субъект законотворческого процесса сможет создать социально эффективный законодательный акт.  Также мы определили круг лиц, являющихся субъектами законодательного процесса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2.  Стадии законодательного процесса

Любой процесс, в том числе, и законотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).

Стадия законодательного процесса - урегулированная Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта. Иными словами это процесс рождения закона.

В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий:

1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона.

Некоторые ученые кроме указанных стадий выделяют в качестве стадий законодательного процесса – подготовку законопроекта.

С точки зрения И.В. Котелевской целесообразно рассматривать законодательный процесс, состоящим из следующих стадий: 1) внесение предложения об издании (изменении, отмене) закона; 2) подготовка законопроекта;

3) обсуждение проекта; 4) рассмотрение и утверждение законопроекта законодательным органом; 5) опубликование и вступление в силу.20

По мнению Ю.А. Тихомирова "следует выделить шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование

законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу".21

Если же обратиться к большому юридическому словарю, то в нем мы можем найти пять основных стадий, составляющих законодательной процесс: 1) внесение законопроекта; 2) рассмотрение законопроекта; 3) принятие закона Государственной Думой; 4) утверждение закона в Совете Федерации; 5) подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.22

Причем данным пяти основным стадиям, согласно трактовке даваемой большим юридическим словарем, предшествует "предзаконодательный процесс", а число стадий самого законодательного процесса может варьироваться в зависимости от характера принимаемого закона или позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными стадиями.